II SAB/Po 23/21

Dnia 05 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2021 roku sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu do załatwienia wniosku skarżącego z [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej II. stwierdza, że Prezes Sądu dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. D. C. zwrócił się do Prezesa Sądu o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie odnośnie wszystkich sędziów Sądu Apelacyjnego w P.: - od którego roku orzekają, - w którym sądzie odbywali aplikacje sędziowską, - na którym uniwersytecie uzyskali tytuł magistra prawa. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Prezes Sądu wezwał wnioskodawcę – w odpowiedzi m.in. na wniosek z [...] listopada 2020 r. – do wykazania szczególnego znaczenia powyższych informacji dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."). Skargę na bezczynność do tut. Sądu, w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r., wniósł D. C., wskazując że nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący nie złożył ponaglenia, wobec czego skarga powinna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Odnosząc się do meritum sprawy organ podniósł, że ze względu na panujący stan epidemii skarżący był wielokrotnie informowany o wydłużonym czasie rozpoznania spraw inicjowanych jego pismami. Wyłącznie ze względu na natłok spraw i liczne pisma pochodzące od skarżącego taka informacja co do czasu rozpoznania sprawy nie została wystosowana w odpowiedzi na pismo z [...] listopada 2020 r. Skarżący przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wezwany został do wykazania szczególnego znaczenia żądanych informacji dla interesu publicznego, na które nie udzielił odpowiedzi. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Prezes Sądu odmówił udzielenia żądanych informacji. Decyzja ta doręczona została [...] lutego 2021 r. Skarga na bezczynność wpłynęła [...] lutego 2021 r., tym samym w momencie jej wniesienia wniosek został rozpoznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z mającym w tym względzie zastosowanie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że przedmiotem skargi strona uczyniła bezczynność Prezesa Sądu ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki. Jak stanowi przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest to odstępstwo od ujętej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań odnieść trzeba się do podniesionego przez Prezesa Sądu w odpowiedzi na skargę zarzutu niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, co miałoby prowadzić do odrzucenia skargi (por. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Jak zauważa organ zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten w swej treści nawiązuje zatem do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., który przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Konieczne w świetle powyższych regulacji jest sięgnięcie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, celem odpowiedzi na pytanie, czy przepisy te przewidują środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, jaki należałoby wnieść przed zaskarżeniem bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że żaden środek zaskarżenia nie jest w tym względzie przewidziany. Zauważyć zwłaszcza trzeba, że na gruncie tej ustawy generalnie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), bowiem ustawa ta wyraża zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego, całościowo określające sposób i formę rozpoznania wniosku dotyczącego informacji publicznych, wyłączając stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b P.p.s.a., w której mowa o wniesieniu ponaglenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że wnioskiem z [...] listopada 2020 r. (wpływ do organu [...] listopada 2020 r.) skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu o udostępnienie informacji publicznych. Organ ten pismem z [...] grudnia 2020 r., w odpowiedzi m.in. na wspomniany wniosek, wezwał skarżącego do wykazania szczególnego znaczenia informacji dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast decyzją z [...] stycznia 2021 r. odmówił udzielenia informacji. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Prezesa Sądu o bezzasadności skargi ze względu na jej wniesienie po rozpoznaniu przez ten organ wniosku skarżącego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że skarga została złożona przez skarżącego w administracji zakładu karnego w dniu [...] stycznia 2021 r. (pieczątka na odwrocie koperty). Data ta nie może być jednak uznana za datę jej wniesienia, bowiem skarżący błędnie zaadresował ją bezpośrednio do tut. Sądu, z naruszeniem pośredniego trybu wniesienia skargi przewidzianego w art. 54 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku do skutecznego jej wniesienia doszło dopiero z momentem jej przekazania przez tut. Sąd do organu, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2021 r. Choć nie sposób w tym względzie jako istotnej uznać daty, w której skarga ostatecznie wpłynęła do Prezesa Sądu, to nie sposób również nie zauważyć, że wniesienie skargi nastąpiło po wydaniu przez ten organ decyzji z [...] stycznia 2021 r. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że doręczenie rzeczonej decyzji nastąpiło dopiero [...] lutego 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi. Stwierdzenie, że doszło do ustania bezczynności uwarunkowane jest natomiast nie tylko wydaniem aktu, lecz także jego wejściem do obrotu prawnego. W myśl art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się wobec tego uwagę na to, że wobec strony, której decyzji nie doręczono, organ nie wywiązuje się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia jej o tym. Nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu decyzji. W sytuacji jednak, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeśli zatem, z uwagi na wydanie aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu. W zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zaś zostać merytorycznie rozpoznania, a jej uwzględnienie polega na wydaniu wyroku opartego o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 895/18, por także wyroki NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2754/14, z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16, CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostaje w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów tej ustawy. Zgodnie ze znajdującym w tym względzie zastosowanie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, jak stanowi już art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 ustawy bądź w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (nie wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), jak też nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Ponadto, organ jest bezczynny wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o braku posiadania żądanej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3070/19, CBOSA). Przywołany powyżej art. 13 u.d.i.p. ustala zatem szczególne, krótsze terminy udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w porównaniu do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Celem takiego rozwiązania było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organ administracji publicznej, aby było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Stąd też zasadą jest udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach – w terminie nieprzekraczającym 2 miesięcy (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2644/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Prezes Sądu zareagował na wniosek skarżącego dopiero pismem z [...] grudnia 2020 r. wzywającym do wykazania szczególnego znaczenia dochodzonych informacji publicznych dla interesu publicznego, a więc już na ten moment organ działał z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] listopada 2020 r., to termin ten upływał w dniu [...] listopada 2020 r. Prezes Sądu nie wyznaczył przy tym skarżącemu żadnego terminu do wykonania rzeczonego wezwania, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej [...] stycznia 2021 r. (doręczona skarżącemu [...] lutego 2021 r., o czym była już mowa powyżej). Jednocześnie organ nie skorzystał z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie powiadomił skarżącego o innym terminie rozpatrzenia jego wniosku. Okoliczności powyższe świadczą zatem o bezczynności Prezesa Sądu Administracyjnego w P. w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2020 r. Bez znaczenia dla stwierdzenia bezczynności ma natłok spraw, czy liczne pisma pochodzące od skarżącego, zwłaszcza że Prezes Sądu nie skorzystał z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie można jednak uznać, aby stwierdzona powyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów rozpatrzenia wniosku. Przekroczenie takie musi być znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki (zob. wyroki NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 416/19, z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 199/19, CBOSA). Okoliczności tego rodzaju w sprawie nie wystąpiły. Z uwagi na wydanie przez organ, aczkolwiek już po wywiedzeniu skargi, decyzji kończącej postępowanie, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt. II sentencji wyroku. W pkt. III. sentencji wyroku orzeczono natomiast w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a.