I OSK 199/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 217/18 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 217/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: skarżący) na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do Krajowej Rady Sądownictwa – nawiązując do pisma z dnia 29 grudnia 2017 r. oraz wskazując na ignorowanie jego wniosków o udostępnienie całości akt, materiałów w/w postępowania (pismo z dnia 29 września 2017 r. do KRS Komisji ds. Wizytacji i Lustracji) – o udostępnienie całości akt, materiałów, protokołów itp. itd.: 1. z prac, posiedzeń Komisji Wizytacji i Lustracji Krajowej Rady Sądownictwa w jego sprawie, a także z posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 6 grudnia 2017 r., które przywołano, lub także innych posiedzeń Krajowej Rady Sądownictwa, w jego sprawie. Wskazał, że z żądaniem zawartym w punkcie 1 i 2 występuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo to wpłynęło do Krajowej Rady Sądownictwa w dniu 30 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. o udostępnienie dotyczących go akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 24 maja 2018 r. Krajowa Rada Sądownictwa, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik podał, że pismem z dnia 28 lutego 2018 r. Wiceprzewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa udzielił skarżącemu żądanych informacji przesyłając wyciąg z protokołu Nr 17/2017 z posiedzenia plenarnego Krajowej Rady Sądownictwa odbywającego się w dniach 5, 6 i 7 grudnia 2017 r. Jednocześnie skarżący został poinformowany, iż z dokumentacją skargową dotyczącą jego osoby może zapoznać się w Biurze Rady po wcześniejszym uzgodnieniu telefonicznym pod wskazanym numerem telefonu. Pełnomocnik wskazał, że nieznaczne przekroczenie terminów określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może być traktowane jako rażące, bowiem dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Krajowa Rada Sądownictwa udostępniła skarżącemu żądane informacje a zatem nie pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego z 18 stycznia 2018 r. wystosowany w trybie u.d.i.p. dotyczy dokumentów wytworzonych przez Krajową Radę Sądownictwa w toku rozpatrywania jego żądania przeprowadzenia lustracji (wizytacji). Żądane informacje stanowią zatem informację publiczną, dotyczą treści i postaci dokumentów urzędowych. Wskazania przy tym wymaga, że zgodnie z art. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, w postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r., Sąd stwierdził, że była ona zasadna w chwili jej wniesienia. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (tj. w terminie 14 dni od dnia 30 stycznia 2018 r., gdy wniosek wpłynął do organu), jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu 13 lutego 2018 r. Skarga do Sądu złożona została w dniu 23 lutego 2018 r. Następnie Sąd I instancji zauważył, że organ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację publiczną pismem z dnia 28 lutego 2018 r.. Organ przesłał bowiem wyciąg z protokołu Nr 17/2017 z posiedzenia plenarnego Krajowej Rady Sądownictwa odbywającego się w dniach 5,6 i 7 grudnia 2017 r. Jednocześnie w nawiązaniu do żądania udostępnienia całości akt, nazwanych przez organ "dokumentacją skargową" organ w piśmie tym wskazał, że wnioskodawca może się z zapoznać z tą dokumentacją w Biurze Rady po wcześniejszym uzgodnieniu telefonicznym pod wskazanym numerem telefonu. Z powyższego wynika, że organ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację publiczną. Również powiadomienie o możliwości zapoznania się przez wnioskodawcę z dokumentacją w Biurze Rady stanowi o realizacji wniosku z 18 stycznia 2018 r. Wnioskodawca nie określił we wniosku sposobu udostępnienia "całości akt, materiałów, protokołów". Nie było tym samym podstaw, aby stwierdzić, że wniosek nie został rozpatrzony należycie przez Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa i nie było podstaw, aby w dniu rozstrzygania tej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązać organ do rozpoznania tego wniosku. Z uwagi na to, że udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku, a także po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2018 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nadesłanych przez organ nie wynika, aby opóźnione działanie organu w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej było nakierowane na pozbawienie skarżącego możliwości realizacji konstytucyjnego uprawnienia. Odpowiedź na wniosek stanowiąca o możliwości zapoznania się dokumentacją udzielona została 15 dni po upływie ustawowego terminu. Z całości akt sprawy nadesłanych przez organ wynika nadto, że organ odpowiadał na wcześniejsze pisma skarżącego dotyczące żądania przedstawienia stanu "jego sprawy". W piśmie z 29 grudnia 2017 r. organ poinformował m.in., że Krajowa Rada Sądownictwa na posiedzeniu 6 grudnia 2017 r., na wniosek Komisji do spraw Wizytacji i Lustracji, stwierdziła brak podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia czynności nadzorczo-wizytacyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Organ w sprawie tej nie kwestionował nadto ani tego, że jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., ani tego, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającego organu. W sprawie tej brak było w ocenie Sądu podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Żądana informacja publiczna została skarżącemu udostępniona, zaś opóźnienie w jej udostępnieniu nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej. Z tych względów Sąd nie uwzględnił żądania skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w części, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust 1, art. 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy prawidłowa ocena sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, a także poprzez nieprzyznanie na rzecz skarżącego od Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 P.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów zawartych w skardze oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy skarżący kilkukrotnie zwracał się do organu o udostępnienie akt sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w części oddalającej skargę poprzez brak stwierdzenia bezczynności Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalającym skargę w pozostałym zakresie, to jest pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniós o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust 1, art. 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieprzyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 P.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd I instancji stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązany był do jednoczesnego stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 - publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Zatem rozstrzygnięcie sądu w powyższym zakresie musi być oparte na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd w rozpoznawanej sprawie. Z ustaleń tych wynika, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego została udzielona 15 dni po upływie ustawowego terminu, kiedy organ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację przy piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ odpowiadał na wcześniejsze pisma skarżącego dotyczące żądania przedstawienia stanu jego sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, słusznie Sąd I instancji przyjął, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić uwagę przede wszystkim należy na bardzo krótki termin pomiędzy datą złożenia wniosku tj. 30 stycznia 2018 r., datą złożenia skargi na bezczynność w jego rozpoznaniu tj. 23 lutego 2018 r. oraz datą udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek w dniu 28 lutego 2018 r. Ponadto jak wskazano wyżej, organ pozostawał w kontakcie z wnioskodawcą i udzielał mu informacji w sprawie. Wobec tego słusznie stwierdził Sąd I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. W konsekwencji wnioskodawca nie został pozbawiony możliwości uzyskania żądanych informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że stwierdzona bezczynność organu posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako zwykła bezczynność (zwykłe naruszenie), mogące kwalifikować tę bezczynność jako naruszenie kwalifikowane tj. jako rażące. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa (wadliwości) o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i nie miał miejsca jawny brak woli Rady do załatwienia sprawy, jak też ewidentne niestosowanie przepisów prawa. Powyżej przedstawiona argumentacja uzasadniała także oddalenie żądania zawartego w skardze w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Dodać jedynie należy, że wymierzenie grzywny (tak na wniosek, jak i z urzędu ma charakter fakultatywny), a więc nie nałożenie takiej grzywny przez WSA nie oznacza naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich argumentów zawartych w skardze oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tym bardziej że skarga kasacyjna nie wykazuje wpływu powyższego na wynik sprawy. W ostatnim zarzucie pełnomocnik skarżącego wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy skarżący kilkukrotnie zwracał się do organu o udostępnienie akt sprawy. Ewidentnie więc skarżącemu chodziło o zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania. Jednakże nie powołał on żadnych przepisów postępowania związanych czy to z gromadzeniem dowodów, czy też ich oceną. W tej więc mierze uznać należy, że zarzut tak postawiony nie spełnia wymogów określonych w art. 176 § 1 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu albowiem zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.