II SAB/Po 253/21

Dnia 1 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżący") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca: I. A., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. A. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data nadania [...] grudnia 2021 r. k. 14 akt sądowych) Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca zarzucając organowi: 1) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 dalej: k.p.a.) - polegające na uchylaniu się od swego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a., 2) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. - polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, 3) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. - polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, 4) naruszenie art. 35 § 2 i 3 k.p.a. - polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, 5) naruszenie art. 36 § 1 i k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. - polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o: 1) wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę w P., bez zbędnej zwłoki, 2) uwzględnienie wniesionej skargi w całości oraz zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, 3) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 4) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 6) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej [...] zł, 7) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że [...] września 2021 r. złożył wniosek o udzielnie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca I. A., ur. [...] czerwca 1960 r., numer paszportu: [...] do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. delegatura w K. i do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Jednocześnie strona skarżąca stanęła na stanowisku, że postępowanie w jej sprawie – zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. powinno być załatwione niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę, a nawet, jeśli przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, to i tak upłynął dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto wskazała, że Wojewoda uchybił wskazanemu w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. obowiązkowi wyznaczenia stronie jakiegokolwiek terminu rozstrzygnięcia sprawy oraz powiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. W odniesieniu do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej skarżący argumentował, że każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu decyzji ponad czas w jakim zgodnie z prawem powinna być wydana decyzja stanowi stratę wycenioną na [...] złotych miesięcznie. Stąd data złożenia wniosku [...] września 2021 + 30 dni= [...] października + 1 miesiąc ponad ustawowy termin= [...] zł . Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2021 r. Wojewoda wydał zezwolenie typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej nieuwzględnienie. Wojewoda podniósł, że na czas trwania postępowań toczących się przed organem ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków, a także sytuacją spowodowaną epidemią COVID-19. Organ w tym zakresie przedstawił okoliczności dotyczące zwiększonego wpływu wniosków w latach 2020 i 2021 r. oraz uwarunkowania kadrowo-organizacyjne urzędu. W tym zakresie organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, ponieważ wniosek ten nie został odpowiednio umotywowany. Zdaniem Wojewody nie można mówić tez o rażącym naruszeniu prawa. Wojewoda podkreślił, że cudzoziemiec posiada zarejestrowane dnia [...] lipca 2021 r. w Powiatowym Urzędzie w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy dla Kooperacja sp. z o.o., na stanowisku Stolarz meblowy/ tapicer meblowy/ pakowacz ręczny. Oświadczenie zarejestrowane zostało na okres od [...] lipca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. na podstawie umowy zlecenia, w wymiarze 150 h miesięcznie. Wobec powyższego cudzoziemka mimo upływu terminu wykonywania pracy wskazanego w oświadczeniu ma możliwość legalnego wykonywania pracy na rzecz spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno - technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga nie została wprawdzie poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, albowiem zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021, poz. 1100, dalej u.p.z.) przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na prace, o którym mowa w art. 88a-88m tej samej ustawy. Dalej zauważyć należy, iż w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla I. A. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Przechodząc do badania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla I. A. został załatwiony i zezwolenie na pracę zostało wydane, jednak nastąpiło to po upływie 3 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Z akt wynika, że wniosek był kompletny, skoro jedyną czynnością organu było wydanie zezwolenia. Wniosek powinien więc być załatwiony w terminie miesiąca, skoro nie wymagał od organu żadnych dodatkowych czynności, lecz wyłącznie zbadania jego formalnej poprawności i kompletności. Wobec tego Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności nie załatwiając wniosku skarżącego w ustawowym terminie. Odnosząc się do argumentacji Wojewody zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2556/20, z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18; te i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, wyroki WSA w Krakowie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 67/19 oraz z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/19). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawo w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, a nadto przedstawił szczegółowo podejmowane działania w celu zapewnienia szybszego procedowania. Odnosząc się do żądania strony skarżącej w zakresie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że żądanie takie jest oczywiście niezasadne, gdyż sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a niniejsza sprawa toczyła się na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie Skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca tego uszczerbku nie wykazała, a w dacie rozpoznania skargi jej pracownikowi udzielono już zezwolenia na pracę. Nie można też organowi zarzucić znaczącego przekroczenia terminu załatwienia wniosku. W tym zakresie więc skarga również podlegała oddaleniu. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, iż podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek strony skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] złotych.