II SAB/Po 62/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 28 sierpnia 2012 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii orzeczenia załatwiającego sprawę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przy ul. G. [...] w B.. Pismem opatrzonym datą 27 września 2012 r., a wysłanym wnioskodawcy w dniu 28 września 2012 r. (data stempla pocztowego) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawcę, iż w opisanej we wniosku sprawie nie zapadało jakiekolwiek orzeczenie i tym samym brak jest możliwości spełnienia żądania. Pismo to zostało doręczne wnioskodawcy w dniu 1 października 2012 r. W dniu 28 września 2012 r. (data stempla pocztowego) J. K. reprezentowany przez r. pr. G. W. wniósł za pośrednictwem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarga wpłynęła do siedziby organu w dniu 1 października 2012 r. Skarżący podniósł, iż organ nie załatwił jego wniosku mimo upływu czternastodniowego terminu i wniósł o przesłanie żądanej informacji w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o uwzględnienie skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie 357 zł. Odpowiadając na skargę organ poinformował, iż pismem z dnia 27 września 2012 r. załatwił wniosek skarżącego udzielając mu stosownej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Postępowanie podlega umorzeniu. W pierwszej kolejności Sąd pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a. Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wyjaśnić należy, iż instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dalej zauważyć trzeba, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Tymczasem zgodnie z brzemieniem art. 149 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Uznać zatem należy, iż w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. I FSK 1803/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, w dniu 28 sierpnia 2012 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek J. K. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie orzeczenia załatwiającego sprawę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż skoro informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, to wydawane przez organy administracji rozstrzygnięcia w sprawach samowolnie wykonanych robót budowlanych stanowią informację publiczną. Dlatego też zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej od tegoż dnia, to jest od 28 sierpnia 2012 r. zaczął biec czternastodniowy termin do udzielenia stronie wnioskowanej informacji, względnie do dokonania czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2 , art. 14 ust 2 lub art. 15 ust 2 ustawy lub wydania decyzji o której mowa w art. 16 ust 1 ustawy. Pismem opatrzonym datą z dnia 27 września 2012 r. organ udzielił stronie informacji o niemożliwości przesłania żądanego orzeczenia, gdyż takowe nie zostało nigdy wydane, co stanowiło załatwienie wniosku. Niewątpliwie wskazanie przez organ, że nie posiada żądanej informacji publicznej nie stanowi odmowy udzielenia takiej informacji. Organ winien o takiej sytuacji poinformować stronę, lecz nie ma on obowiązku wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Ol 84/10, Lex nr 756129, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r., sygn. II SAB/Bk 14/08, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II SAB/Bk 69/06. Lex 467326). Pod pojęciem odmowy udostępnienia informacji publicznej należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym ale jej nie udostępnia, a nie sytuacje gdy informacji takowej w ogóle nie posiadał. W przedmiotowej sprawie datą załatwienia wniosku strony jest dzień 28 września 2012 r. a zatem dzień w którym wysłano pismo organu z dnia 27 września 2012 r. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż dochowanie czternastodniowego terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej rozumieć należy nie doręczenie stronie wnioskowanej informacji, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma, bądź decyzji) w sposób zawnioskowany przez podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/12 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym załatwienie wniosku J. K. nastąpiło niewątpliwie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który upłynął z dniem 11 września 2012 r. Jednocześnie wskazać trzeba, iż skarga J. K. na bezczynność organu została wniesiona w dniu 28 września 2012 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w dniu nadania pisma załatwiającego wniosek strony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż złożenie skargi (na poczcie) i udzielenie (nadanie na poczcie pisma) informacji publicznej zbiegło się tego samego dnia. Skarżący nie mógł bowiem posiadać informacji, iż w dniu złożenia skargi organ przestał pozostawać w bezczynności. Niemniej nadanie w dniu 28 września 2012 r. pisma załatwiającego wniosek strony czyni przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym w zakresie rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej , gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. Niemniej Sąd ma również na względzie, iż przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. II OSK 1360/12 ( dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pogląd ten został podzielony w postanowieniach NSA z dnia 17 października 2012 r. o sygn. I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygnięcie o którym owa w art. 149 p.p.s.a. zadnie drugie i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu fakt, iż organ mimo przekroczenia o około 2 tygodnie ustawowych terminów, przestał pozostawać bezczynności niezależnie od wniesienia przez stronę skargi, świadczy o braku rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że niezasadny jest zawarty w skardze wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. W art. 199 p.p.s.a. ustawodawca zawarł generalną zasadę postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie art. 200 p.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 200 p.p.s.a wobec umorzenia postępowania w niniejszej sprawie nie znajdzie w niej zastosowania. Z kolei zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś w § 2 tegoż artykułu ustawodawca postanowił, że w razie umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 118 § 2 p.p.s.a., przepis art. 206 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie regulacje zawarte w art. 201 p.p.s.a. stanowią wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym określonej w art. 199 p.p.s.a., a zatem należy ściśle je interpretować, co pozwala na przyjęcie tezy, iż w przypadku umorzenia postępowania przez sąd administracyjny zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a) oraz gdy do umorzenia dojdzie w następstwie przeprowadzenia postępowania mediacyjnego (art. 118 § 2 p.ps.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że działań organu w niniejszej sprawie nie można uznać za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie stanowiło zaś uwzględnienia skargi, albowiem jak wynika z zestawienia prezentat organu na skardze J. K. oraz dat czynności organu były to zdarzenia zupełnie od siebie niezależne. Skarga J. K. wpłynęła bowiem do siedziby Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 1 października 2012 r. a zatem 3 dni po dniu w którym organ udzielił stronie żądanej informacji – nadał pismo z dnia 27 września 2012 r. Niewątpliwie zatem, przygotowanie i sporządzenie odpowiedzi na wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej jak i nadanie tej odpowiedzi na Poczcie było zupełnie niezależne od złożonej przez niego skargi. Co za tym idzie nie może być ono uznane za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., co jednocześnie uniemożliwia zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.