II SAB/Po 79/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie legalności wykonania instalacji wentylacyjnej; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi E. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] zł ([...]) w tym kwotę [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług. Pismem z dnia 4 marca 2011 r. R. K., zamieszkały przy ul. [...] [...] 1c m. 9 w Poznaniu, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o zbadanie robót budowlanych w postaci zainstalowania na dachu budynku na [...] [...] w [...] systemu klimatyzacyjno - wentylacyjnego [...] "[...]", kwestionując zgodność wykonanych robót z procedurą administracyjną i zapewnienie poszanowania praw mieszkańców budynków na [...] [...] i ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 24 marca 2011 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] [...], reprezentowaną przez Przedsiębiorstwo A, o terminie czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w sprawie legalności robót prowadzonych w [...]ze "[...]"; pismo to przesłał również R. K. "do wiadomości". W dniu 7 kwietnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej przy [...] [...] w [...] w zakresie legalności robót w [...]ze [bistro] "[...]" zlokalizowanym w podcieniach budynku, przy udziale przedstawicieli Przedsiębiorstwa A i najemcy lokalu gastronomicznego. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania instalacji wentylacyjnej [...] "[...]" mieszczącego się w budynku przy [...] [...]w [...]. O powyższym fakcie organ zawiadomił R. K. w trybie art. 233 kpa pismem z tego samego dnia, które uzupełnił pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. informującym adresata, iż nie jest stroną prowadzonego postępowania, bowiem jako współwłaściciel nieruchomości przy [...] [...] 1, która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością przy [...] [...] 10, nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. R. K. - podnosząc, iż jest uczestnikiem postępowania jako osoba zainteresowana, gdyż urządzenia klimatyzacyjne [...] są codziennie używane powodując zakłócanie ciszy [nocnej] na całym [...] i podwórzu - skierował do organu nadzoru budowlanego ponaglenie w sprawie zakończenia postępowania w przedmiocie legalności robót - instalacji klimatyzacyjnej w [...]ze "[...]" położonym w budynku przy [...] [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 41/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R. K. z dnia 9 maja 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w sprawie legalności wykonania instalacji wentylacyjnej zamontowanej na dachu budynku przy [...] [...] w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. ([...]) organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 123 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania instalacji wentylacyjnej [...] "[...]" w budynku przy [...] [...] w [...] do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta P., a dotyczącego wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] 1995 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, iż po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpił w celu zebrania materiału dowodowego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o archiwalne akta sprawy prowadzonej [...] (w szczególności o zatwierdzony decyzją z dnia [...] 1995 r. projekt budowlany); ponadto wystąpił również do inwestora, którym było Przedsiębiorstwo A, o egzemplarz archiwalny projektu budowlanego będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę. W ocenie organu pozyskanie przedmiotowego projektu powinno wyjaśnić, czy instalacja wentylacyjna została wykonana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ wyjaśnił także, iż w dniu 14 października 2011 r. dowiedział się, że Prezydenta Miasta P. wszczął postępowanie egzekucyjne zmierzające do rozbiórki tymczasowej zabudowy przy [...] [...] w [...], na dowód czego wskazał pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 12 października 2011 r. Dalej podniósł, iż do dnia zawieszenia postępowania nie udało się, pomimo dwukrotnego wezwania inwestora, pozyskać archiwalnego projektu budowlanego, którego brak jest w zasobach archiwalnych Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. Następnie organ stwierdził, że jeżeli przedmiotowa instalacja nie zostanie rozebrana wskutek prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. postępowania egzekucyjnego, jako integralna część zabudowy podcieni, to jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) dalej będzie przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w oparciu o procedurę określoną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu nadzoru budowlanego dla zachowania spójności działania organów administracji publicznej należy postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych zawiesić do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym organ uznał, iż postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta P. jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, co uzasadniało zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronom określonym jako: Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...] w [...] reprezentowanej przez Przedsiębiorstwo A , G.[...]N. [jako najemcy lokalu użytkowego, w którym prowadzony jest [...] "[...]"] oraz Zarządowi [...] w [...]. W dniu 28 października 2011 r. wpłynęło do Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu w przedmiocie legalności instalacji wentylacyjnej [...] "[...]" w budynku przy [...] [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając stanowisko organu I instancji co do postawy zawieszenia postępowania, uznał złożone zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. R. K. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w sprawie "nielegalnego zamontowania i użytkowania urządzenia wentylacyjno -wentylatorowego na domu przy [...] w [...]" przez [...] "[...]". Podniósł, iż w wyniku złożenia przez niego podania z dnia 4 marca 2011 r. zostało z urzędu wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie wobec stwierdzenia braku legalności zainstalowania przedmiotowego urządzenia i dotychczas nie zostało zakończone ("brak jakiegokolwiek działania w celu wyeliminowania szkodliwego urządzenia "). Skarżący zakwestionował prawidłowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc, iż organ nie podał żadnej racjonalnej przyczyny zawieszenia, a nadto, że on sam jako uczestnik postępowania w ogóle nie został powiadomiony o zawieszeniu. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie zawieszenie postępowania jest sprzeczne z prawem. Zakwestionował także stanowisko organu nadzoru budowlanego co do nieuznania go za stronę postępowania, co narusza art. 28 kpa. Jego zdaniem, będące faktem prawnym immisje w postaci hałasu pochodzące z przedmiotowego urządzenia zainstalowanego nielegalnie oddziałują na jego mieszkanie położone w budynku naprzeciwko [...] "[...]", co uzasadnia uznanie go za stronę postępowania w sprawie legalności tego urządzenia. Na uzasadnienie powyższego skarżący przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. potwierdzające przekroczenie nocnych norm hałasu emitowanego z wentylatora [...] "[...]". Zdaniem strony organ naruszył wszystkie możliwe terminy ustawowe, bowiem postępowanie może trwać z uzasadnionych powodów do 3 miesięcy, a ponadto organ nie poinformował go o przyczynach długotrwałości postępowania, jak i nie uznał go za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę powiatowy organ nadzoru budowlanego przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył argumentację wcześniej zaprezentowaną w postanowieniu z dnia 28 października 2011 r. o zawieszeniu postępowania, wnosząc o uznanie skargi za niezasadną. Pełnomocnik procesowy skarżącego, ustanowiony w ramach przyznanego stronie prawa pomocy, na rozprawie poparł zarzuty skargi o stwierdzenie bezczynności powiatowego organu nadzoru budowlanego i wniósł o nakazanie organowi wydania stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto na pytanie Sądu oświadczył, iż nie wie, czy skarżący wnosił o podjęcie zawieszonego postępowania. Pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie skarżący, po uprzednim wyczerpaniu trybu administracyjnego (wniesieniu zażalenia na bezczynność) zarzucił organowi nadzoru budowlanego szczebla powiatowego bezczynność w załatwieniu sprawy , wskazując, iż pomimo wszczęcia postępowania i upływu terminów, o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego sprawa nie została zakończona. W sprawie nie została spełniona konieczna do uwzględnienia skargi przesłanka pozostawania przez organ w bezczynności w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w terminie wynikającym z przepisów prawa (art. 35, art. 36 i art. 37 § 2 kpa) organ nie podejmuje żadnej czynności w danej sprawie lub podjąwszy pewne czynności w sprawie (np. organ wszczął postępowanie), nie kończy postępowania - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem decyzji, postanowienia lub innego wymaganego przepisami prawa aktu albo nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wprowadził do Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 149 § 1) pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania, które zwykle jest rozumiane jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, pomimo że organ formalnie nie pozostaje w bezczynności (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Przy tak definiowanej przewlekłości postępowania bezczynność oznacza w praktyce brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11 - orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu w sprawie, odmiennie od przewlekłości postępowania - stwierdzenie przewlekłości wymaga oceny, czy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna, rażąca i nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy - jest zatem pojęciem obiektywnym. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, do których to terminów zaliczają się niewątpliwie terminy załatwiania spraw będące terminami o charakterze stricte procesowym. W rozpatrywanej sprawie skarżący, reprezentowany w postępowaniu sądowym przez zawodowego pełnomocnika procesowego, zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie przewlekłe prowadzenie postępowania, lecz bezczynność w sprawie legalności wykonania instalacji wentylacyjnej [...] "[...]" mieszczącego się w budynku przy [...] w [...]. Postępowanie w tej sprawie, wszczęte z urzędu w dniu 11 maja 2011 r., zostało następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. ([...]) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszone do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta P., a dotyczącego wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] 1995 r. nr [...]. Z całokształtu okoliczności sprawy należy wywieść wniosek, że postanowienie z dnia [...] października 2011 r. o zawieszeniu postępowania weszło do obrotu prawnego i jest ostateczne. Wniosku takiego nie zmienia fakt, że przedmiotowe postanowienie nie zostało doręczone skarżącemu, bowiem skierowano je do tych podmiotów, które organ uznał za strony postępowania. Niezawinione pominięcie strony w postępowaniu może ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia tzw. postępowania wznowieniowego (postępowania nadzwyczajnego), nie zaś do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Wydane przez Prezydenta Miasta na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) stanowi wezwanie zobowiązanego do wykonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (zabudowy podcieni) usytuowanego na działce przy [...] [...] w [...]. Przedmiotowa instalacja stanowi element obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne obowiązku w postaci rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (zabudowy podcieni). Wobec tego dopóki nie zostanie rozstrzygnięta kwestia rozbiórki tego obiektu, nie ma podstaw do prowadzenia (uprzedniego podjęcia) aktualnie zawieszonego postępowania w przedmiocie legalności instalacji wentylacyjnej przynależnej do przedmiotowego obiektu (zabudowanych podcieni). Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i żądania skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt IV SAB 143/99, Lex 54746). Skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności instalacji wentylacyjnej weszło do obrotu prawnego, to tak długo, aż nie zostanie ono podjęte bądź nie zostanie załatwiony odmownie wniosek o jego podjęcie, nie można w niniejszej sprawie zarzucić organowi bezczynności. W sytuacji, gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia (po uprzednim wyczerpaniu przewidzianego trybu zaskarżenia) lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. W obecnym stanie rzeczy taka sytuacja jednak nie zachodzi. Podkreślić przy tym należy, że w trybie skargi na bezczynność nie można kwestionować prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie objętej skargą na bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 55/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń jw.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. IV SAB 199/98 (publ. Lex nr 48746), w którym wskazano, że rozpatrując skargę na bezczynność organu, sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 kpa wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszystkie ewentualne zarzuty dotyczące tego postanowienia mogły być skutecznie podniesione jedynie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w postępowaniu zażaleniowym, względnie w trybie nadzwyczajnym. Jednocześnie Sąd zauważa, iż w sprawie występują ewentualne (formalne) podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania. Z tej też przyczyny Sąd rozpoznał merytorycznie skargę. Należy wskazać, iż co do zasady w postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymienione w tym przepisie pojęcia niewątpliwie mają zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, natomiast w postępowaniu dotyczącym legalności wykonania określonych robót budowlanych (trybu legalizacji określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlanego) powołany przepis prawa budowlanego nie ma zastosowania. Przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 28 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08, publ. LEX nr 558407). Z powyższego wynika, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych. Stronami postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego będą wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy to postępowanie. Przepis art. 28 kpa, mający w niniejszej sprawie zastosowanie, nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny ma charakter materialnoprawny (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 965/11, dostępne w centralnej bazie orzeczeń jw.). Skarżący podniósł w niniejszej sprawie, iż oddziaływanie obiektu (przynależnej do niego instalacji wentylacyjnej), którego dotyczy zawieszone postępowanie, na sąsiednie nieruchomości w postaci przekroczenia określonych właściwymi przepisami norm hałasu, potwierdza skierowana do Urzędu Miasta P. informacja o ustaleniach kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) stwierdzająca przekroczenie dopuszczalnych nocnych norm hałasu emitowanego z instalacji wyciągowej kuchni [...] "[...]". To z kolei uzasadnia rozważenie sytuacji skarżącego na płaszczyźnie art. 28 kpa oraz ustaw i innych przepisów szczególnych, w tym wypadku przede wszystkim przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego (ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych do tej ustawy), jak i wymogów w zakresie ochrony środowiska (ochrony przed hałasem) przewidzianej w ustawie Prawo ochrony środowiska (Dział V Ochrona przed hałasem; art. 112 i następne) i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Sąsiedztwo, w tym przypadku dalsze, obiektu objętego prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem, z nieruchomością, której współwłaścicielem jest skarżący, skoro wiąże się z negatywnym oddziaływaniem w zakresie przekroczenia norm hałasu może uzasadniać uznanie skarżącego za stronę tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie I sentencji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 250 powołanej ustawy, według zasad określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.): § 19 i § 18 ust.1 punkt 1 lit. c i § 2 ust. 3.