III SA/Po 1021/21

Dnia 26 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi M. K., A. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji gruntów i budynków. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 i 2 kpa, wskazując, że ujawniony w ewidencji stan nieruchomości skarżących jest zgody z dokumentacją źródłową znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Skarżący nie przedłożyli żadnej dokumentacji uzasadniającej dokonanie zmiany. Organ II instancji stwierdził ponadto, że nie można wszcząć postępowania w sprawie gdy jest ona rozpoznawana w odrębnym toczącym się postępowaniu lub została już zakończona wydaniem decyzji. Skarżący byli wzywani do przedłożenia nowej dokumentacji uzasadniającej dokonanie aktualizacji danych. W odpowiedzi wskazali oni, że to organ winien sporządzić taką dokumentację. Podanie tożsamej treści zostało już przedłożone przez skarżących do organu I instancji, który decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił dokonania aktualizacji danych operatu dla działek o numerach [...], [...], [...]. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję powyższą na mocy własnej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Dane dotyczące powierzchni przedmiotowych działek zostały ponadto zaaprobowane przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 455/19. W kwestii dotyczącej przywrócenia pierwszemu odcinkowi ciągu drogowego na działce nr [...] funkcji drogi organu stwierdził, że działka nr [...] nie jest własnością skarżących. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 kpa oraz art. 61 a § 1 kpa poprzez uznanie, iż przedmiotowy wniosek zawiera braki formalne. Wniesiono o uchylenie postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotny z perspektywy zakresu kontroli judykacyjnej w niniejszej sprawie jest art. 61 kpa oraz art. 61 a kpa. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć (art. 61 § 2 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. (art. 61 § § 3a kpa). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Organ administracji publicznej przekazuje informacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do strony, chyba że strona posiada te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie (art. 61 § 5 kpa). Zgodnie z art. 61 a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61 a § 2 kpa). W ocenie Sądu organ I i II instancji zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji prawidłowo stwierdził, że ujawniony w ewidencji stan nieruchomości skarżących jest zgody z dokumentacją źródłową znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Skarżący nie przedłożyli żadnej dokumentacji uzasadniającej dokonanie zmiany. Organ II instancji stwierdził ponadto zasadnie, że nie można wszcząć postępowania w sprawie gdy jest ona rozpoznawana w odrębnym toczącym się postępowaniu lub została już zakończona wydaniem decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 455/19, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w zacytowanym przepisie rozróżnił zatem dwie sytuacje, w których nie będzie możliwe wszczęcie postępowania. Pierwsza z nich dotycząca przymiotu strony, nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest bowiem, że inicjatorem postępowania, może być jedynie podmiot, któremu przysługiwać będzie w danym postępowaniu przymiot strony (zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a.). Druga z przesłanek oznaczonych w art. 61a § 1 k.p.a. ma zaś zdecydowanie szerszy zakres. Odsyła bowiem do "innych uzasadnionych przyczyn" dla których postępowanie nie może być wszczęte. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem stwierdzenie, że z określonych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte powinno być wyprowadzane z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt II FSK 301/15, wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). NSA w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17, wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jakkolwiek ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że przesłanką przedmiotową wyłączającą dopuszczalność wszczęcia postępowania jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją (wyrok NSA z 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 927/20, wyrok z 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 719/19). Ocena istnienia przeszkody dla wszczęcia postępowania dokonana na datę rozpoznawania wniosku o wszczęcie postępowania daje podstawy do przyjęcia, że zachodzi przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści omawianego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ podatkowy przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że skarżący byli wzywani do przedłożenia nowej dokumentacji uzasadniającej dokonanie aktualizacji danych. W odpowiedzi skarżący wskazali, że to organ winien sporządzić taką dokumentację. Podanie tożsamej treści zostało już przedłożone przez skarżących do organu I instancji, który decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił dokonania aktualizacji danych operatu dla działek o numerach [...], [...], [...]. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję powyższą na mocy własnej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Dane dotyczące powierzchni przedmiotowych działek zostały ponadto zaaprobowane przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 455/19. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.