III SA/Po 106/12

Dnia 25 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi E K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia r., nr w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Decyzją z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 ze zm.) na E karę pieniężną w kwocie 30000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku kontroli firmy strony stwierdzono naruszenie wskazane w lp. 11.4 ust. 1 załącznika do powyższej ustawy dotyczące kierowcy G i polegające na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli (5 x 500 zł, w sumie 2500 zł). W trakcie kontroli badano okres od 22.12.2008 do 22.12.2009 r., wzywając stronę do okazania wykresówek i innych dokumentów. Kontrolowany oświadczył, iż w październiku 2008 zakończył wykonywanie transportu drogowego pojazdami pow. 3,5 tony i nie posiada żadnych wykresówek. Jedynie w czerwcu 2009 r. miał dokonywać transportu takim pojazdem, kierowanym przez G. . Nie zdał on jednak wykresówek. Zdanie wykresówek za transport dokonywany w dniach od 22 do 26 czerwca 2009 r. potwierdził natomiast G. , który przekazał ich kserokopie do organu. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił ponadto, że w kontrolowanym okresie w ewidencji środków trwałych strony było 5 pojazdów ciężarowych o ciężarze ponad 3,5 tony, którymi wykonywano wielokrotnie transport na rzecz kontrahentów strony – firmy A Sp. z o. o. i B S. A. (co potwierdzają oświadczenia tych firm, faktury VAT dotyczące poszczególnych usług, umowy o pracę pracowników strony oraz ich lista płac). Organ wzywał do przesłuchania w charakterze świadka kierowców - [ ... ], jednak żaden z nich nie stawiał się na dwukrotnie wyznaczane terminy. Na tej podstawie organ stwierdził kolejne naruszenie przez stronę przepisów ustawy, polegające na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie (500 zł x 1501 dni, czyli 750 500 zł ) – wg. lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy. Przy obliczaniu ilości dni brano pod uwagę umowy u pracę poszczególnych kierowców w kontrolowanym okresie. Ponieważ łączna kara może wynosić 30000 zł orzeczono jak w sentencji decyzji I instancji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła, iż w kontrolowanym okresie firma strony nie wykonywała transportu pojazdami powyżej 3,5 tony, wobec czego nałożenie kary było bezzasadne. Dodatkowo dokonano błędnego obliczenia wysokości kary. W ocenie strony posiadanie przez kierowcę G. kserokopii wykresówek nie świadczy o przekazaniu ich oryginałów przedsiębiorcy. Wskazano ponadto, iż część ładunków dla kontrahentów firmy strony nie wymagała przewożenia pojazdami pow. 3,5 tony, bądź też przewożono je samochodem T lub pojazdami o masie do 3,5 t należącymi do syna strony – B. Organ miał ponadto bezzasadnie założyć, iż w każdym dniu zatrudnienia kierowcy wykonywali transport, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Nie uwzględniono bowiem obowiązkowych przerw w pracy, urlopów itd. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 9 września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał w pełni ustalenia faktyczne i rozważania prawne dokonane w toku I instancji. Wskazano m. in. na wiarygodność zeznań G, który nie miał żadnego interesu w mówieniu nieprawdy w kwestii zdania wykresówek stronie. Nie wykazała ona ponadto, iż pomimo zawartych umów o pracę z kierowcami nie prowadzono usług transportowych w kontrolowanym okresie czasu przy użyciu pojazdów o masie większej niż 3,5 tony. Nałożona kara dotyczyła nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu, wobec czego organ I instancji nie zakładał przy ustalaniu wysokości kary, że każdy kierowca prowadził pojazd codziennie. Przedsiębiorca był zobowiązany do przechowywania wykresówek na wypadek kontroli i wszelkie jego zaniechania w tym zakresie winny skutkować nałożeniem kary. W skardze na decyzję II instancji wniesiono o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 92 ust. 1 pkt. 2, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym (poprzez błędne przyjęcie istnienia obowiązku prowadzenia wykresówek za okres objęty kontrolą) oraz art. 7, 77, 80, 136 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego (szczególnie w zakresie wykonywania transportu pojazdami o masie poniżej 3,5 tony). W uzasadnieniu skargi wskazano, iż strona zatrudniała w badanym okresie pracowników, ale wykonywali oni transport pojazdami o masie poniżej 3,5 tony, co nie zostało zbadane przez organ II instancji, pomimo zarzutów odwołania w tym zakresie. Nie ma przy tym znaczenia fakt nieuwzględnienia tych pojazdów w ewidencji środków trwałych. Skarżący od 15 sierpnia 2009 r. nie posiadał pojazdów ciężarowych o masie ponad 3,5 tony, gdyż na mocy umowy użyczenia zostały one przekazane jego synowi B. Kary za okres po 15 sierpnia 2009 r. zostały wobec tego naliczone bezpodstawnie. Ponadto K. i A. zostali zatrudnieni jako kierowcy – mechanicy, wobec czego do ich obowiązków nie należało tylko prowadzenie pojazdów. Przy nakładaniu kary należało uwzględnić dni, w których dokonywali oni napraw pojazdów. Nie uwzględniono ponadto obowiązkowych okresów wypoczynku kierowców, ich urlopów itd. Ponadto dwa z posiadanych pojazdów o masie pow. 3,5 tony nie mogły być używane ze względu na zły stan techniczny, a jeden z pojazdów został sprzedany we wrześniu 2009 roku na części. W odpowiedzi na skargę organ II wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryteria zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w powyżej określonych granicach Sąd uznał, ze skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była zasadność nałożenia na stronę kary w łącznej kwocie 30000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez S. w czerwcu 2009 r. oraz przez kierowców - ... – całym kontrolowanym okresie czasu, czyli od 22.12.2008 do 22.12.2009 r. W toku postępowania strona konsekwentnie twierdziła, iż nie otrzymała wykresówek od S. , a pozostali kierowcy nie wykonywali w ogóle transportu pojazdami pow. 3,5 tony w badanym okresie czasu. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, iż organy obu instancji zasadnie uznały tezy strony za niewiarygodne, gdyż były one zasadniczo sprzeczne z podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego i zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zasadnie uznano zeznania S. za wiarygodne, gdyż w ocenie Sądu nie miał on żadnych racjonalnych powodów, by nie przekazywać skarżącemu wykresówek dotyczących prowadzenia pojazdu w czerwcu 2009 r. Dysponował ich kserokopiami a dokumenty tego rodzaju były niewątpliwie niezbędne dla prawidłowego rozliczenia usługi dokonywanej przez kierowcę na rzecz skarżącego. To w interesie skarżącego było odebranie i przechowywanie przez wymagany okres czasu wykresówek od kierowcy, a wszelkie zaniechania w tym zakresie powodują ujemne konsekwencje w postaci obowiązku uiszczenia kary pieniężnej. W kwestii usług transportowych wykonywanych na rzecz firmy skarżącego przez kierowców - ... wskazać należy, iż organy obu instancji potwierdziły te okoliczności faktyczne w zgromadzonym materiale dowodowym w postaci oświadczeń kontrahentów firmy skarżącego (czyli spółek "A" i "B"), faktur VAT oraz umów o pracę z poszczególnymi kierowcami. O używaniu przez stronę pojazdów o masie pow. 3,5 tony świadczy zamieszczenie ich w okresie kontrolowanym w ewidencji środków materialnych firmy. Skarżący początkowo zaprzeczał by wykonywał w ogóle jakiekolwiek usługi transportowe pojazdami pow. 3,5 tony w badanym okresie, chociaż jednocześnie w dniu 4 stycznia 2010 r. potwierdził fakt dokonania takiego przewozu przez S. w czerwcu 2009 r. W odwołaniu twierdził, iż transport na rzecz kontrahentów był dokonywany samochodem T i innymi pojazdami o masie poniżej 3,5 tony, należącymi do syna skarżącego. Dopiero na etapie skargi strona podniosła, iż na mocy umowy użyczenia z 15 sierpnia 2009 r. wszystkie sporne pojazdy ciężarowe o masie pow. 3,5 tony zostały użyczone synowi skarżącego. Podano także, iż dwa z tych pojazdów ze względów technicznych nie nadawały się do użytku, a jeden z nich sprzedano we wrześniu 2009 r. na części. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia są niespójne i są określoną linią obrony przyjmowaną przez stronę, nie znajdującą jednak uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Skarżący twierdził, że w ogóle nie używał spornych pojazdów w badanym okresie, następnie wskazał na ich przekazanie swojemu synowi, ale dopiero od dnia 15 sierpnia 2009 r. Dwa z tych pojazdów miały znajdować się w złym stanie technicznym (co nie zostało jednak skutecznie udokumentowane przez stronę), co oznacza, iż według oświadczenia samej strony pozostałe były w dobrym stanie technicznym. Poza tym sam skarżący potwierdził dokonanie usługi transportowej przez S. w czerwcu 2009 r. za pomocą jednego z pojazdów o masie pow. 3,5 tony. Należy tez wskazać na niekonsekwencję skarżącego polegającą na tym, iż z jednej strony w ogóle negował dokonywanie transportu przez wskazanych kierowców, a z drugiej strony twierdził, iż nie mogli oni wykonywać tej usługi codziennie, ze względu na dokonywanie napraw pojazdów, ustawowe urlopy, wypoczynek od pracy itd. Zarzuty tego rodzaju wskazują na niezrozumienie podstawy nałożenia kary, która sprowadzała się do nieokazania wykresówek, ale również dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu. Organy obu instancji nie twierdziły nigdy, że wskazani kierowcy prowadzili swoje pojazdy codziennie. Istotą odpowiedzialności pieniężnej skarżącego jest nieokazanie dokumentów dotyczących aktywności kierowców w badanym okresie (a więc zarówno wykresówek związanych z wykonywaniem transportu , jak i dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu w danym dniu). Wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 ze zm.) podmioty uprawnione do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie jednak z art. 93 ust. 7 przepisu powyższego nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć (zob. m. in. R. Strachowska, komentarz do art. 93 o transporcie drogowym, ABC 2011, Lex). Zgodnie z poglądem WSA w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu prawnym do wyroku z dnia 19 lutego 2007 r. (VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989), podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 ustawy statuuje niewątpliwie zasadę ograniczonej odpowiedzialności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Jeżeli zatem zostanie spełniona przesłanka określona hipotezą art. 93 ust. 7, organ właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli nie wydaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, lecz o umorzeniu postępowania. Na tle regulacji z art. 93 ust. 7 ukształtowała się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolita koncepcja odpowiedzialności administracyjnej oraz jej wyłączenia. W ocenie Sądu istotne znaczenie dla analizowanego zagadnienia ma wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, LEX nr 563516, w którym stwierdzono, iż należy uznać, że przedsiębiorca miał wpływ na zachowanie kierowcy, jeżeli mógł przewidzieć powstanie naruszenia a nie zapobiegł temu, wobec czego przedsiębiorca powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 ustawy powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tym przepisie, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia (zob. też m. in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 989/08, niepublik.). Orzecznictwo sądów administracyjnych poddaje generalnie krytyce oparcie odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących przewóz drogowy wyłącznie na zasadzie ryzyka i na stwierdzeniu samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, wskazując, że zachowanie takiego podmiotu (strony postępowania administracyjnego) powinno być oceniane z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (por. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bk 19/09, ONSA WSA 2010, nr 4, poz. 74 i z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Bk 503/09, LEX 589080). Natomiast w piśmiennictwie prezentowane jest również stanowisko negujące tezę judykatury o "należytej staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji". Paweł Razowski wskazuje, że "adekwatnym wobec regulacji prawnej [z art. 93 ust. 7 u.t.d. - przypis autora] standardem interpretacyjnym jest normatyw "rozsądnego człowieka", co ze względu na charakter prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym zdaje się stwierdzeniem niekonkretnym i w pragmatyce nie zawsze możliwym do zastosowania" (zob. P. Razowski, Koncepcja odpowiedzialności administracyjnej w świetle przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ZNSA 2010, Nr 4, s. 91). Organ prowadzący postępowanie powinien na podstawie całości materiału dowodowego stwierdzić, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Dla uniknięcia odpowiedzialności z art. 93 ust. 7 wymagane jest wykazanie, że w konkretnej sprawie przedsiębiorca podjął wszelkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarczy wobec tego – dla skutecznego uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjno – karnej – wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 481/10, lex nr 643998). Oczekiwane od przedsiębiorcy standardy zachowania mieszczą się w granicach zachowania oczekiwanego od przedsiębiorcy jako profesjonalisty, prowadzącego działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego lub co najmniej wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne. W orzecznictwie podnosi się ponadto, iż regulacje ustawowe zmierzają generalnie do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się przede wszystkim w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonywanie ciążących na pracownikach obowiązków. Chodzi o zorganizowanie takich rozwiązań w funkcjonowaniu danego przedsiębiorstwa, które będą odpowiednio dyscyplinować osoby wykonujące transport na rzecz przewoźnika. Ma on też prawo do wystąpienia przeciwko pracownikowi z roszczeniem regresowym o naprawienie wyrządzonej szkody ( w postaci nałożonej kary administracyjnej ) – zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1447/06, niepublik oraz wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A 2008/2/30. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy, przytoczonych powyżej przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa i doktryny stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do obciążenia strony skarżącej karą administracyjną, albowiem nie wykazała ona skutecznie istnienia podstaw wskazanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca winien przewidzieć jako profesjonalny podmiot, iż w niniejszej sprawie może dojść do określonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przede wszystkim winien on odbierać od poszczególnych kierowców wykresówki lub gromadzić dokumenty dotyczące nieprowadzenia pojazdu i to przez odpowiednio długi okres czasu, w celu okazania ich w trakcie możliwej do przewidzenia kontroli. Jakiekolwiek zaniechania przedsiębiorcy w tym zakresie obciążają go, powodując określone konsekwencje o charakterze obowiązku uiszczenia kar administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż obie decyzje zostały wydane zgodnie z prawem procesowym i prawem materialnym, wobec czego orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.