III SA/Po 115/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2025 r. nr XIII/212/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: Spółdzielczą, Rokietnicką i Daleką w Tarnowie Podgórnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej wszystkie ustalenia dotyczące terenu usług, oznaczonego na rysunku planu symbolem "U"; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 25 marca 2025 r. podjęła uchwałę nr XIII/212/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: Spółdzielczą, Rokietnicką i Daleką w Tarnowie Podgórnym (dalej "m.z.p.m" albo "uchwała"). Skargę na powyższa uchwałę wniósł pismem z dnia 3 listopada 2025 r. Wojewoda Wielkopolski. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie lokalizacji usług handlu wielkopowierzchniowego na terenie usług oznaczonym na rysunku planu symbolem U, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie – ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 5 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt wykonuje analizy dotyczące m.in. zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p projekt planu miejscowego w części tekstowej i graficznej sporządza się zgodnie z zapisami studium, a według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale studium i plan miejscowy mogą być ze sobą sprzeczne. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane, a zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę takich obiektów handlowych. Ponadto, art. 15 ust. 2a u.p.z.p. określa, że plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Z powyższego w ocenie Wojewody wynika, że plan miejscowy, który określa przeznaczenie terenów umożliwiające lokalizację na nich obiektów handlowych, powinien jednoznacznie ustalać, czy dopuszcza realizację takich obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Skarżący podkreślił, że ustalenie to musi pozostawać w zgodności z ustaleniami studium, tzn. plan miejscowy nie może dopuszczać realizacji takich obiektów na terenach, na których nie zostały one dopuszczone w studium. Wojewoda stwierdził, że w uchwale wyznaczono teren usług, oznaczony na rysunku planu symbolem U, na obszarze, dla którego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (tekst jednolity: Uchwała Nr LXXIV/1255/2023 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 października 2024 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne - zwanym dalej: Studium), wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony na rysunku studium symbolem A_M1, na którym (zgodnie z ustaleniami w poz. 1 tabeli 20 w pkt 15.7) dopuszczono "usługi lokalne i ponadlokalne, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m2." Studium dopuszcza obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na terenie oznaczonym na rysunku symbolem B_UC (poz. 8 tabeli 21). Natomiast w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na terenie usług U, co stanowi o naruszeniu zacytowanych wyżej ustaleń studium. Wojewoda dodał, że zgodnie z § 9 ust. 1 oraz cz. II pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404, dalej: "rozporządzenie MRiT"), symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (cz. I); określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Dla terenu usług wyznaczonego w uchwale zastosowano klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym tabeli. Oprócz ustalenia przeznaczenia terenu, w części tekstowej projektu planu miejscowego, w zależności od potrzeb, określa się nazwy klas przeznaczeń wykluczanych. W uchwale nie zastosowano takich wykluczeń. Zatem ustalając klasę przeznaczenia terenu na poziomie 1, dopuszczono zarazem wszystkie formy zagospodarowania terenu wynikające z poziomów 2 i 3 tabeli, w tym klasę przeznaczenia UW - teren usług handlu wielkopowierzchniowego. W ocenie skarżącego treść i konstrukcja przepisów rozporządzenia (w tym w szczególności załącznika nr 1) jednoznacznie wskazują, iż to wyznaczony w planie poziom klasy przeznaczenia terenu ma decydujące znaczenie w kontekście stopnia ogólności ustaleń planu. Z przepisów tych wynika zdaniem skarżącego wprost, że w sytuacji gdy organ sporządzający projekt planu chce ograniczyć przeznaczenie terenu wynikające z danej klasy i przyjętego poziomu to powinien wykluczyć daną funkcję w treści uchwały, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Wojewoda podkreślił również, że wbrew wyjaśnieniom Wójta Gminy Tarnowo Podgórne uzyskanym w toku postępowania nadzorczego, jeżeli uchwała pozostałaby w obrocie prawnym w niezmienionej postaci, dawałaby realną możliwość realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie, a w przypadku nieuwzględnienia argumentów organu administracji o niestwierdzanie nieważności całej uchwały, a jedynie w zakresie wskazanym przez Wojewodę. W uzasadnieniu wskazano, że lokalizacja obiektów handlu wielkopowierzchniowego jest szczególną kategorią usług wyróżnioną w zapisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2a u.p.z.p. "Plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlu wielkopowierzchniowego sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej w wyniku realizacji tego obiektu". Oznacza to w ocenie organu, że dopuszczenie lokalizacji handlu wielkopowierzchniowego musi wynikać wprost z zapisów planu miejscowego a jego obszar obejmować teren inwestycji wraz z otoczeniem np. komunikacyjnym. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: Spółdzielczą, Rokietnicką i Daleką w Tarnowie Podgórnym, nie zawiera w ustaleniach zapisu dopuszczającego lokalizację handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Nadto organ podniósł, że na terenie oznaczonym symbolem U nie ma możliwości zlokalizowania obiektu handlu wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 ze względu na: wielkość terenu, ustalone w mpzp parametry oraz obecne zagospodarowanie terenu. Powierzchnia terenu U wynosi 6301m2. W projekcie planu ustalono powierzchnię zabudowy 40% powierzchni działki, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 30%, oraz ustalono normatyw parkingowy: 1 stanowisko postojowe na każde rozpoczęte 35 m2 powierzchni użytkowej usług. W wyjaśnieniach skierowanych do Wojewody, Rada Gminy wskazała, że przy takich założeniach nie da się zlokalizować obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży 2000m2. W przypadku nie uwzględnienia argumentacji, organ wniósł o niestwierdzanie nieważności całej uchwały , a jedynie w zakresie wskazanym przez Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 marca 2025 r. nr XIII/212/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: Spółdzielczą, Rokietnicką i Daleką w Tarnowie Podgórnym. Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia rzeczonej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA). Kolejno należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym, że przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Analiza przekazanych Sądowi akt sprawy ujawnia, że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne przystąpił do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: Spółdzielcza, Rokietnicką i Daleka w Tarnowie Podgórnym na podstawie uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXV/1281/2023 z dnia 21 listopada 2023 r. W świetle art. 67 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1. Jeżeli zmiana zachowanego w mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy części jego obszaru, do tej części stosuje się definicje, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 3 pkt 1-2 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-25, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium; W świetle treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przyjęta po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium. W powołanym powyżej Studium dla obszaru objętego planem na tereni oznaczonym na rysunku symbolem "U" wyznaczono kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony na rysunku studium symbolem A_M1, na którym (zgodnie z ustaleniami w poz. 1 tabeli 20 w pkt 15.7) dopuszczono "usługi lokalne i ponadlokalne, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m2". Natomiast w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na terenie usług U. Trafnie skarżący podniósł, że oznacza to sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium, bowiem wbrew zakazowi sformułowanemu w studium miejscowy plan nie wyklucza na terenie oznaczonym symbolem "U" usług handlu wielkopowierzchniowego. Definicja legalna "handlu wielkopowierzchniowym" została sformulowana w art. 2 pkt 27 up.zp. Należy przez to rozumieć handel realizowany w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MRiT symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W świetle treści pkt 1 cz. II załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci. Z części graficznej załącznika nr 1 (cz. I Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego) do rozporządzenia MRiT wynika, że symbol przeznaczenia "U" stosowany w poziomie pierwszym tabeli obejmuje trzynaście klas przeznaczenia w poziomie drugim tabeli, w tym klasę "UW" - teren usług handlu wielkopowierzchniowego. Zgodnie natomiast z treścią pkt 5 w cz. II załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Z uwagi na powyższe skarżący trafnie przyjął, że w świetle obowiązujących standardów stosowania symboli, nazw i oznaczeń graficznych w zakresie przeznaczenia terenów w projekcie planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem "U" dopuszczono lokalizowanie obiektów handlu wielkopowierzchniowego, bo dla tej działki ustalone zostało przeznaczenie terenu pod usługi ("U") - w ramach ustalonego w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu "U-P" ("teren usług lub produkcji"), a w części tekstowej zaskarżonej uchwały nie sformułowano wykluczenia podklasy "UW" ("teren usług handlu wielkopowierzchniowego"). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że interpretacji i oceny ustaleń planistycznych nie można dokonywać w oderwaniu od regulacji ustawowych (wyrok WSA w Poznaniu z 15 maja 2025 r., IV SA/Po 345/25, LEX nr 3876486). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, powinien zostać sporządzony zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro na poziomie określania polityki przestrzennej Gminy uznano za niezbędne przyjęcie wyraźnego zapisu o niedopuszczalności lokalizowania na danym obszarze obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to takie postanowienie winno znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci wyraźnego wykluczenia podklasy "UW" z klasy przeznaczenia o symbolu "U" ("teren usług"). Brak takiego zapisu w części tekstowej zaskarżonego planu, na gruncie reguł stosowania symboli, nazwy i oznaczeń graficznych, należy bowiem odczytywać w ten sposób, że na podstawie planu miejscowego możliwa jest zmiana zagospodarowania polegająca na przeznaczeniu danego terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego. Zapewnienia autora odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała została podjęta bez dochowania wymogu określonego w art. 15 ust. 2a u.p.z.p., nie usuwają kolizji pomiędzy jednoznacznymi zapisami Studium a płynącymi z treści postanowień zaskarżonej uchwały oczywistymi wnioskami interpretacyjnymi o możności zagospodarowania terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego. Przypomnieć zatem należy, że pod pojęciem ustawy, jako czynnika wyznaczającego granice treści prawa własności, rozumiane są nie tylko ustawy w znaczeniu ściśle technicznym, lecz w istocie wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego uchwalane na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego aktu powoduje wyznaczenie nowych granic treści prawa własności (wyrok SN z 26 stycznia 2024 r., II CSKP 1657/22, OSNC 2024, nr 7-8, poz. 76). Jeżeli zamiarem Rady Gminy było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze zaskarżonego Planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to prawidłowo sporządzony Plan miejscowy powinien zawierać klauzulę wykluczającą (pod)klasę przeznaczenia terenu o symbolu "UW". Brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest, zdaniem Sądu, uchybieniem istotnym, naruszeniem zasady zgodności planu z zapisami studium, co czyniło koniecznym uwzględnienie skargi. Należy dodatkowo podkreślić, że powyższej konkluzji nie zmienia argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że na terenie oznaczonym symbolem "U", dotycząca rzekomej faktycznej niemożliwości posiadywaniu na tym terenie obiektu handlu wielkopowierzchniowego. Argumentacja ta opiera się na szacunkach, które bazują na szczególnych założeniach i tylko przy ich spełnieniu budowa takie obiektu była faktycznie niemożliwa. Założenia te jednak nie biorą pod uwagę innych możliwości zagospodarowania terenu. Należy przypomnieć, że sam teren ma 6.301 m2, co oznacza, że może co do zasady powstać na nim obiekt handlu wielkopowierzchniowego. Maksymalna powierzchnia zabudowy to 40 % zgodne z § 10 pkt 6 m.p.z.p. Z tego względu maksymalna powierzchnia zabudowy to 2520,4 m2. Minimalna udział powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w § 10 pkt 11 na 30 %, a organ w swoich obliczeniach pominął definicję ustawową "powierzchni biologicznie czynnej" zawartą w art. 2 pkt 28 u.p.zp. W świetle tej definicji przez to rozumieć teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Nadto w § 10 pkt 2 lit. c m.p.z.p. dopuszczono lokalizację zarówno parkingów podziemnych, jak i nadziemnych, a w § 10 pkt 2 lit. b kondygnacji podziemnych. Szacunku organu pomijają te uwarunkowania. Przy ich przyjęciu, w świetle treści zaskarżonego m.z.p.m. na terenie oznaczonym symbolem U, byłaby możliwa lokalizacja obiektu handlu wielkopowierzchniowego. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odnośnie wszystkich postanowień planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem "U" (punkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do uzupełniania planu o poszczególne postanowienia czy też doprecyzowania go – a do tego w istocie sprowadzało się żądane skargi "stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie lokalizacji usług handlu wielkopowierzchniowego na terenie usług oznaczonym na rysunku planu symbolem U". Sąd administracyjny jest władny jedynie stwierdzić nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości albo w określonej części – a zatem wyeliminowanie z treści aktu prawa miejscowego określonych zapisów (fragmentów tego aktu prawa miejscowego). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego w stawce minimalnej.