III SA/Po 1263/15

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Powiat [...] wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylającą w całości decyzję Starosty [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. W uzasadnieniu skargi, Powiat [...] powołując się na art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), podniósł, że jako beneficjent zaskarżonej decyzji posiada legitymację do wniesienia skargi do tutejszego Sądu. W wyniku naruszenia prawa, jak dalej wskazał Powiat, doszło do uszczuplenia majątku skarżącego poprzez zmniejszenie należności, jakiej skarżący może się domagać za wykonanie zadań, do który przeprowadzenia był zobowiązany w myśl obowiązującego prawa. Uznaniu interesu prawnego Powiatu nie stoi na przeszkodzie to, że w wydaniu decyzji w I instancji brał udział Starosta [...]. Organ ten wydał decyzję jako organ administracji publicznej, lecz decyzja ta w swoich skutkach dotyka Powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego, w takich okolicznościach jednostki samorządu terytorialnego nie można pozbawić prawa skargi do sądu administracyjnego, jeżeli posiada ona interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Powiat [...] nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprawdziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, w ocenie Sądu skarżący – Powiat [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, działając w pierwszej instancji, Starosta Poznański wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). Organowi temu nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie obejmuje go pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 2). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy jednocześnie w charakterze strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 K.p.a.) oraz w charakterze organu władzy, który wydaje decyzję. Uzasadniając powyższe stanowisko należy wskazać na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawodawca zwykle wyznacza jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wówczas "broni" on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwala NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00; postanowienie NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 1358/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konsytutucyjnego (zob. m.in. orzeczenia NSA: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; z z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11; postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2588/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793). W rozpatrywanej sprawie Starosta [...], uprawniony na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2012, poz. 1137 ze zm.), działał jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. W tej sytuacji, jednostka samorządu terytorialnego (Powiat [...]), której organ (Starosta [...]) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Powiat [...] nie jest zatem legitymowany do wniesienia skargi do tutejszego Sądu na decyzję z dnia [...] października 2015 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mocą której zmieniona została decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...]. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kwoty uiszczonego wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.