III SA/Po 1764/14

Dnia 23 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98 poz. 634, ze zm.,) oraz na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy działającego pod firmą Spółka X, uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznającą skarżącej Spółce płatności na 2013 r., w wysokości [...] zł w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń ze środków krajowych w wysokości [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kościanie, działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009), w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326, ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie roślin), art. 7 i 10a w zw. z art. 11 i 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.1.2009, s. 16 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem 73/2009) oraz art. 104 K.p.a., przyznał skarżącej płatności na 2013 r. w wysokości [...] zł, w tym [...] zł w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz [...] zł w ramach uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, a nadto odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Jak wynika z uzasadnienia, w dniu [...].05.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2013. Zadeklarowana we wniosku kwalifikowana powierzchnia działek rolnych wynosiła [...] ha. Stwierdzona w kontroli administracyjnej powierzchnia działek wynosiła [...] ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej – pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. W przypadku powierzchni [...] ha jednej z działek rolnych (działka nr [...]) wykluczono w oparciu o system informacji geograficznej [...] ha. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosząca [...] zł została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego o kwotę [...] zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha, deklarowana powierzchnia kwalifikowana wynosiła [...] ha, a stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła [...] ha. Działka o powierzchni mniejszej niż minimalna powierzchnia uprawnionej do płatności została wykluczona z uzupełniającej płatności podstawowej. Początkowa kwota uzupełniającej płatności podstawowej, wynosząca [...] zł została pomniejszona ze względu na zastosowane zmniejszenia o kwotę [...] zł do kwoty [...] zł. Uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia. We wniosku zadeklarowano powierzchnię [...] ha trwałych użytków zielonych, w wyniku kontroli stwierdzono [...] ha i brak spełnienia wymagań. W odwołaniu od powyższej decyzji w części pomniejszającej o dopłaty w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wskutek pomniejszenia powierzchni o [...] ha, skarżąca podniosła, iż nie wskazano dlaczego pomniejszenie to nastąpiło – czy ze względu na mniejszą powierzchnię działki, rowy, czy z innych powodów. Z tego względu, skarżąca, nie zgadzając się wyłącznie z tą częścią decyzji, wniosła o uchylenie jej częściowe uchylenie. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wskazaną decyzją z dnia [...] września 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza zasady wyrażonej w art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca nie miała możliwości prawidłowego naniesienia powierzchni spornej działki rolnej na załączniku graficznym, którego w momencie składania wniosku o przyznanie płatności nie posiadała. Organ odwoławczy na podstawie wizualizacji ortofotomapy ustalił, że na działce występują zwarte obszary zakrzaczenia i zadrzewienia, a działka nie ma regularnych kształtów. Istnieje zatem znaczna rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia całkowita przedmiotowej działki, wg ewidencji gruntów i budynków, wynosi [...] ha, powierzchnia odniesienia [...] ha, a sugerowany PEG może wynosić [...] ha. Organ I instancji powinien zatem przedstawić skarżącemu wydruk fotomapy z obrazem działki, a skarżący nanieść na wydruk granice działki rolnej zadeklarowanej we wniosku oraz wyjaśnić istniejące rozbieżności. Ponadto działkę należy skierować do przetworzenia w ramach projektu LPIS+ w celu wyznaczenia nowej powierzchni PEG. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymaganym w sprawie zakresie byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 127 § K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w sytuacji gdy skarżący zaskarżył decyzję jedynie w części odmawiającej płatności. W uzasadnieniu skargi wskazał on, że organ II instancji nie może działać z urzędu i decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa. Skarżąca zaskarżyła decyzję jedynie w części, brak było zatem podstaw do rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji – oznaczałoby to bowiem działanie ex officio. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że organ II instancji nie jest związany granicami odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należało, iż nie narusza ona prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku gdy decyzja ta naruszała przepisy postępowania, natomiast odwołanie dotyczyło jedynie części decyzji przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy to, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Ponadto powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynikająca z przepisów wspólnotowych, w tym m.in. art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, art. 6 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009, nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych wynikającą z Ewidencji Gruntów i Budynków. Organ zaznaczył, że istnieje spora rozbieżność między powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów i budynków a powierzchnią zadeklarowaną. Skarżący nie miał również możliwości nanieść na załączniku graficznym powierzchni faktycznie użytkowanych. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z art. 136 K.p.a. organ II instancji może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymaganym w sprawie zakresie byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy trafnie podniósł, ze organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek skarżącej Spółki winien przedstawić w pierwszej kolejności wydruk ortofotomapy z widocznym obrazem działki ewidencyjnej nr [...], a odwołujący powinien nanieść na wydruk przedmiotowej ortofotomapy granice działki rolnej zadeklarowanej we wniosku, jak też należy wyjaśnić istniejące rozbieżności pomiędzy powierzchniami EGiB a powierzchniami wektorowymi. Wskazać należy, iż jak podkreśla się w orzecznictwie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 387/14). W ocenie Sądu taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. W zakresie dopuszczalności rozpatrzenia odwołania wniesionego co do części decyzji podkreślenia wymaga, iż z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13). Należy jednak mieć na uwadze, iż w odwołaniu od decyzji będącej przedmiotem odwołania odniesiono się jedynie do fragmentu powierzchni działki będącej przedmiotem wniosku, a nie wyodrębnionych części decyzji, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tym samym niemożliwe było rozpoznanie odwołania jedynie od części decyzji. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu dokonał kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji na podstawie zgromadzonych akt sprawy oraz w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa jest w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Marginalnie wskazać można, iż zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego nie narusza zasady reformationis in peius, bowiem jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony, przy czym przez niekorzyść należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem orzeczenia odwoławczego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 77/14). W niniejszej sprawie nie można uznać bezsprzecznie, iż nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się. Organ odwoławczy w swym uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę obraz ortofotomapy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż producent rolny zamierzał zawyżyć obszar zatwierdzony w złożonym wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. oraz że pierwotna deklaracja nie odzwierciedlała stanu faktycznego w 2013 r. Organ wskazał zatem, iż należy wezwać producenta rolnego do naniesienia na załączniku graficznym powierzchni faktycznie użytkowanych oraz skierować działkę do przetworzenia w ramach projektu LPIS+ w celu wyznaczenia nowej powierzchni PEG. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.