III SA/Po 243/21

Dnia 16 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i zobowiązania do niezwłocznego zwrotu dokumentu do depozytu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2018 roku , o nr [...] Starosta P. orzekł o zatrzymaniu Z. S. prawa jazdy kat.[...] na okres [...] miesięcy i zobowiązanie do zwrotu dokumentu do depozytu urzędu. W toku postępowania ustalono nast. stan faktyczny. W dniu [...] czerwca 2015 roku Straż Gminna w T. P. zawiadomiła Starostę P. o przekroczeniu przez Z. S. kierującego dniu [...] czerwca 2015 r .w T. P. motocyklem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h ,a konkretnie [...] km/h przy ograniczeniu prędkości do 40 km/h na obszarze zabudowanym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 roku Sąd Rejonowy P. G. i J. w P., Wydział [...] utrzymał w mocy postanowienie Sądu Rejonowego w P.,Wydział [...] w P. o nieprzywróceniu terminu do złożenia wniosku o uchylenie prawomocnego mandatu nałożonego na Z. S. w związku z wykroczeniem popełnionym w dniu [...] czerwca 2015 roku. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r Starosta P. zatrzymał w/wymienionemu prawo jazdy o nr [...] omyłkowo jednak wskazując ,że jest to prawo jazdy kat. [...] ,pomimo, że dokument ten wskazywał także posiadane uprawnienia kategorii [...] W dniu [...] sierpnia 2016 roku Starosta P. wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, polegającej zd. organu na nie uwzględnieniu wszystkich kategorii prawa jazdy w postanowieniu o jego zatrzymaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy to postanowienie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r ,o sygn. IV SA/Po 1094/17 uchylił zaskarżone postanowienie, podnosząc, że kwestie merytoryczne nie mogą podlegać sprostowaniu w drodze postanowienia , bowiem w istocie rozszerzyło ono bezpodstawnie zakaz orzeczony decyzją starosty z dnia [...] lipca 2016 r, który obejmował jedną kategorię uprawnień. W wykonaniu wyroku WSA organ decyzją z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy pozostałych kategorii tj. [...] W odwołaniu strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzut nieważności postępowania poprzez wydanie decyzji uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną .Podkreślono ,że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018r , o sygn. IV SA/Po 1093/17 WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzje SKO utrzymująca w mocy orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy kat. [...]. Tym samym , w ocenie odwołującego postępowanie w tej samej materii zakończyło się prawomocnie i nie było potrzeby jego wzruszania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku , o [...] utrzymało w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że po pierwsze niespornym jest w świetle prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., że Z. S. dopuścił się wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na terenie zabudowanym tj. o czyn z art. 92 a kw ,za co został ukarany mandatem karnym w wysokości [...] zł i [...] punktami karnymi. W związku z powyższym Starosta P. na podstawie art. 102 ust.1 pkt 4 ustawy - O kierujących pojazdami wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Ponieważ jednak błędnie w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2016 roku dokonano zatrzymania prawa jazdy wyłącznie kat. [...] , a nie wszystkich kategorii ,co pozostawało w sprzeczności ze stanem faktycznym, należało wszcząć postępowanie w sprawie zatrzymania wszystkich uprawnień. Organ stanął na stanowisku ,że sprawa dotycząca zatrzymania prawa jazdy kategorii B nie jest sprawą tożsamą ze sprawą zatrzymania pozostałych uprawnień. Organ zwrócił uwagę, że jakkolwiek obie decyzje wydane zostały na tej samej podstawie prawnej i dotyczą tego samego podmiotu, to jednakże każda z nich dotyczy innych kategorii prawa jazdy podlegających zatrzymaniu i stanowi odrębną sprawę. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji , zarzuciła naruszenie art.7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku -O zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz nieważność postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że organ w związku z nowelizacją Kodeksu karnego mógł wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w sytuacji z zatrzymania dokumentu w trakcie interwencji Policji , czyli zgodnie z art. 135 ust.1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a więc w sytuacji zatrzymania "na gorącym uczynku" przez funkcjonariuszy policji w trakcie interwencji na drodze. Zdaniem skarżącego Straż Gminna nie miała uprawnienia do inicjowania postępowania przed starostą. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącego ,sprawa dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną ,a skoro wykroczenie dotyczyło prowadzenia motocykla, to ewentualna decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy winna dotyczyć wyłącznie motocykli. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut rażącego naruszenia prawa, który prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, jednakże w ocenie Sądu jest całkowicie bezpodstawny. Z tożsamością sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r –kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021 r.poz.54,poz.187) mamy bowiem do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (vide np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 588/165, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA).Tymczasem obowiązek podmiotu zarządzony ostateczną decyzją organu z dnia [...] sierpnia 2017 r , o nr [...] nie jest tożsamy z decyzją podlegającą zaskarżeniu. Ta ostatnia bowiem dotyczy innych i nowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii tj. [...], a nie kategorii [...] odnośnie której orzeczono już prawomocnym wyrokiem tut. sądu z dnia 11 stycznia 2018 r, sygn. akt. IV SA/Po 1093/17. Z kolei we wspomnianym wyżej rozstrzygnięciu IV SA/Po 1094/17 sąd jednoznacznie rozstrzygnął, że nie było możliwym sprostowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kategorii uprawnień ,bowiem stanowiło to odrębną kwestię merytoryczną i doprowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia . Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi. Otóż ze znajdujących się w aktach administracyjnych notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2015 r , raportu o nr [...] oraz prawomocnego mandatu karnego wynika, iż skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r o godz. [...] w miejscowości T. P. poruszał się motocyklem o nr [...] z prędkością [...] km/h przy ograniczeniu prędkości do 40 km/h. Należy wskazać, że art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r- O kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017r,poz.978 ze zm) stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy, określa art. 102 ust. 1c i 1d tej ustawy. Zgodnie z art. 102 ust. 1c ,starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. 2021 ,poz.450 ze zm) Z kolei art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a tej ustawy stanowi, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis ten został dodany do ustawy Prawo o ruchu drogowym przez art. 4 pkt 7 lit. a tiret drugie ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r. Ustawa ta w art. 5 pkt 7a i b wprowadziła także zmiany w ustawie o kierujących pojazdami dodając do art. 102 powołane wyżej: pkt 4 w ust. 1 oraz ust. 1c, ust. 1d i ust. 1e. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z powyższej regulacji wynika, że o zatrzymaniu prawa jazdy organ orzeka obligatoryjnie. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że jedyną i wyłączną okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do dnia [...] grudnia 2016 r. jest wskazana wyżej informacja, która stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na terenie zabudowanym. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi zatem własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, ale z woli ustawodawcy w okresie od 18 maja 2015 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r.) do [...] grudnia 2016 r. zobowiązany jest oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez Policję informacji. Nie ma na gruncie przedmiotowej regulacji podstaw do uznania, że informacja taka nie mogła zostać przekazana przez Straż Gminną w oparciu o raport z miejsca zdarzenia oraz notatkę urzędową, zwłaszcza ,iż sam skarżący nie kwestionował faktu wykroczenia. W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko tut. Sądu w sprawie o sygn.IV SA/Po 1093/17 w sprawie dot. Skarżącego ,a związanej z zatrzymaniem prawa jazdy kat.B i które sąd w składzie orzekającym w całości podziela ,że "w ocenie Sądu, użytego w art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy nowelizującej zwrotu "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" nie można rozumieć w sposób, jakiego oczekiwałby Skarżący, formułując zarzut, że prawo jazdy nie zostało odebrane kierującemu przez Policję, a więc nie doszło do fizycznego zatrzymania prawa jazdy. Wprawdzie literalne brzmienie przepisu rzeczywiście mogłoby sugerować, że wydanie decyzji nastąpić ma jedynie w oparciu o informację stwierdzającą fizyczne zatrzymanie dokumentu, jednakże analiza przepisów uwzględniająca kryterium racjonalnego ustawodawcy prowadzić musi do wniosku, że "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" to w rzeczywistości "informacja o zaistnieniu przesłanek do zatrzymania prawa jazdy". Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przede wszystkim treść art. 102 ust 1c u.k.p., zgodnie z którym starosta wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Z kolei w myśl art. 102 ust. 1e u.k.p., okres, o którym mowa w ust. 1c oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu właściwa jest data zwrotu dokumentu do właściwego organu. Zatem decyzja wydana w tym trybie dodatkowo zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, gdy dokument ten nie został wcześniej zatrzymany przez funkcjonariusza Policji w chwili popełnienia wykroczenia. Stwierdzić należy , że normę art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej należy odczytywać nie wybiórczo, lecz w kontekście pozostałych przepisów kształtujących daną regulację. W przeciwnym przypadku, uznanie za prawidłowe stanowiska proponowanego przez Skarżącego, wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stanowisko skarżącego, opierające się na literalnej interpretacji art. 7 ust. 1 pkt 2 nowelizującej prowadziłoby bowiem do sytuacji, że w stosunku do kierowcy zatrzymanego przez Policję w trakcie kontroli drogowej można byłoby wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące, a w sytuacji tego który popełnił dokładnie to samo wykroczenie drogowe, lecz ujawnione przez inny organ takiej podstawy już by nie było. Zdaniem Sądu, doszłoby tym samym do nieuzasadnionego i niedopuszczalnego w państwie prawa, różnicowania podmiotów, które popełniają takie same wykroczenia drogowe. Tymczasem celem regulacji wprowadzającej obowiązkowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h w terenie zabudowanym była poprawa bezpieczeństwa na drogach. Uzależnienie możliwości wydania decyzji od wcześniejszego fizycznego zatrzymania prawa jazdy czyniłoby ten cel iluzorycznym. Ponadto nie ma racji Skarżący, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sytuacji gdy zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia pochodziło od straży gminnej. W dniu popełnienia wykroczenia straże gminne na podstawie art. 129b ust. 1 pkt b p.r.d. były uprawnione do wykonywania kontroli ruchu drogowego wobec kierującego pojazdem naruszającego przepisy ruchu drogowego, w przypadku ujawnienia i zarejestrowania czynu przy użyciu urządzenia rejestrującego. Sąd nie podzielił również argumentacji Skarżącego, iż wobec popełnienia wykroczenia prowadząc motocykl, decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy powinna dotyczyć zatrzymania prawa jazdy tylko i wyłącznie z zakresie tego typu pojazdów. Organ I instancji pierwotnie błędnie przyjął, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy może zostać wydana w zakresie określonej kategorii uprawnień. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. wynika, iż prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami. Inaczej niż w przypadku decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy brak jest podstaw aby organ orzekał tylko w zakresie kategorii pojazdu, którym popełniono wykroczenie." Całość argumentacji zawartej w cytowanym wyroku sąd w składzie orzekającym podziela ,co przesądza też o nie uznaniu zarzutu naruszenia art.7 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015r o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Podkreślić jeszcze należy ,że organy administracji publicznej nie badają w związku z tym, w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu pomiaru prędkości, czy rodzaju urządzeń do tego służących. Z mocy woli ustawodawcy organ administracji publicznej opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może powoływać – ani z urzędu, ani na wniosek strony – dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Gliwicach II SA/Gl 215/16, WSA w Warszawie VIII SA/Wa 1052/15, WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1025/15, WSA w Krakowie III SA/Kr 74/16,WSA w Kielcach II SA/Ke289,WSA w Łodzi III SA/Łd 631/16) dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA), stwierdzających, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie at. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte z uwagi na otrzymaną przez organ I instancji informację Straży Gminnej o dokonanym wykroczeniu. Dodać trzeba, że w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (OTK-A 2016/77) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy- Prawo o ruchu drogowym: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167), b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniał stan wyższej konieczności, na pewno zaś nie jest taką okolicznością pogrzeb dziadka i związany z tym stan emocjonalny. Należy przy tym wskazać - na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku - na zasadniczą różnicę między karą za popełnienie wykroczenia, która jest środkiem karnym a konsekwencjami administracyjnymi takiego wykroczenia w postaci zatrzymania prawa jazdy, które środkiem karnym nie jest. Zatrzymanie prawa jazdy realizuje przede wszystkim funkcję prewencyjną, ma działać odstraszająco na kierowców, zniechęcając ich do nadmiernego przekraczania dozwolonej prędkości. Tego rodzaju działanie jest charakterystyczne dla sankcji administracyjnej, która nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz środkiem służącym zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Z uwagi na powyższe, Sąd w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.