III SA/Po 258/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie (dalej: skarżący, Stowarzyszenie), reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożyło skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 19 listopada 2025 r. nr [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z 5 września 2025 r. nr [...] o wstrzymaniu inwestorowi M. W. robót budowlanych polegających na budowie altany działkowej, położonej na parceli nr [...], o wymiarach w planie 500 cm x 700 cm i wysokości 502 cm wraz z tarasem o wymiarach w planie 500 cm x 204 cm, znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina [...] oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację a także poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zawiadomieniem z 6 czerwca 2025 r. nr [...] organ I instancji poinformował Stowarzyszenie oraz M. W., że na działce nr [...] na parceli nr [...] przeprowadzone zostaną czynności kontrolne. Po wykonaniu zaplanowanych czynności sporządzony protokół kontroli, w którym wskazano w szczególności, że na parceli zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem. Obiekt posadowiony jest na płycie fundamentowej. Dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej kryty blachą. Obiekt pełni funkcje rekreacyjną (altana działkowa) i powstał w 2021 roku a jego inwestorem jest Pani M. W., która zrealizowała go w oparciu o ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Wymiary w obiektu wraz z tarasem wynoszą 500 cm x 700 cm — wysokość obiektu około 502 cm — wymiary tarasu: 500cm x 204 cm. Pismem z 5 września 2025 r. organ zawiadomił Stowarzyszenie oraz M. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie altany działkowej położonej na parceli nr [...], o wymiarach w planie 500 cm x 700 cm i wysokości 502 cm wraz z tarasem o wymiarach w planie 500 cm x 204 cm, znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gm. [...]. Postanowieniem z tej samej daty organ wstrzymał inwestorowi Pani M. W. roboty budowlane dla ww. obiektu, poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację oraz poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie doręczono skutecznie inwestorowi w dacie 12 września 2025 r. oraz Stowarzyszeniu 24 września 2025 r. Zażalenie od powyższego postanowienia z zachowaniem przepisanego terminu złożyło Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata oraz inwestor osobiście. W zażaleniu wywiedzionym przez inwestora zarzucono, iż w protokole kontroli podano dane, które nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi (wysokość), pomiary oparto na odręcznym szkicu roboczym, który nie stanowił projektu technicznego, nie wykonano go w oparciu o pomiary. Podniesiono nadto, że pomiary do protokołu nie zostały wykonane przez pracowników technicznych organu I instancji, a dane oparto na materiałach, które nie mogły być podstawą do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia. Do zażalenia M. W. dołączyła projekt techniczny altany. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 19 listopada 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął w przedmiocie zażalenia Stowarzyszenia reprezentowanego przez adwokata, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie organu II instancji zostało doręczone pełnomocnikowi Stowarzyszenia oraz inwestorowi. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ Il instancji, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenia rozprawy w trybie jawnym. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, to jest: - art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego; - art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia organu I instancji z dnia 31 maja 2024 r. (sic!) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części w szczególności, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 19 listopada 2025 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z 5 września 2025 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wreszcie, w myśl art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. W wypadku, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Ściśle rzecz ujmując, użyty przez ustawodawcę w art. 138 k.p.a. zwrot "wydaje decyzję" oznacza, że w przypadku wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017 r. II OSK 405/16, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 276/19, z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 września 2010 r. IV SA/Po 286/10 i z 9 lutego 2012 r. IV SA/Po 1079/11, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd należy odnieść również do postanowień organów odwoławczych z uwagi na brzmienie art. 144 k.p.a. Należy przyjąć, że wniesienie kilku zażaleń nie może skutkować wydaniem odrębnych postanowień dla każdego zażaleń pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania. Niezależnie od ilości wniesionych zażaleń przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i winno być wydane w ich przedmiocie jedno postanowienie organu odwoławczego. Rozstrzyganie zażaleń wniesionych przez kilka stron kilkoma postanowieniami, mogłoby bowiem prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. W kontrolowanym postępowaniu, od postanowienia organu I instancji zażalenie wywiodło zarówno Stowarzyszenie, jak i inwestor. Jak wynika z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, przedmiotem rozpoznania uczynił on jedynie zażalenie złożone przez pełnomocnika Stowarzyszenia. W aktach organu II instancji znajdują się oba środki zaskarżenia. W toku postępowania organ odwoławczy korespondował ze wszystkimi stronami postępowania, w szczególności doręczył odpis zaskarżonego postanowienia tak inwestorowi jak i pełnomocnikowi Stowarzyszenia. W aktach organu brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia inwestora. W ocenie Sądu powyższe uchybienie przesądza o poważnym naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero kompleksowa analiza całokształtu materiałów sprawy przeprowadzona przez organ II instancji, z uwzględnieniem zarzutów odwołania inwestora, stanowić będzie właściwą podstawę dla oceny zasadności zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. Ponownie procedując w sprawie organ stosownie do art. 153 P.p.s.a. uwzględni argumentację Sądu i przedmiotem swego rozstrzygnięcia uczyni łącznie zażalenie wywiedzione przez Stowarzyszenie jak i zażalenie inwestora. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się opłata z tytułu wpisu od skargi na postanowienie w kwocie 100 zł wynikająca z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.