III SA/Po 440/23

Dnia 4 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 marca 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarżącego kwotę 235 ,- (słownie: dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 kwietnia 2021 r. Pan M. P. za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2021. W dniu 18 stycznia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] decyzją Nr [...] przyznał M. P. płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego w wysokości [...] zł. Decyzją z 31 października 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 oraz art. 150 K.p.a., art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137, z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm., dalej także jako rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne) uchylił w całości decyzję własną z 18 stycznia 2022 r. Nr [...] oraz przyznał M. P. płatność z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego na rok 2021 w łącznej wysokości [...] zł Decyzją z 06 lutego 2023 r. nr [...]/21/2023 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 13 marca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...], decyzją nr [...] ustalił M. P., kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego do gruntów w wysokości [...] zł wskazując, iż kwota ta wynika z różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą, a przyznaną w decyzji ostatecznej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P.. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż wszystkie kwestie podniesione w odwołaniu dotyczą postępowania w sprawie przyznania płatności, gdzie badano powierzchnie działek rolnych kwalifikujących się do płatności. W tym postępowaniu podlega weryfikacji czy kwota wypłacona jest w większej wysokości niż przyznana w decyzji ostatecznej. Organ zwrócił uwagę, że kwestia zmniejszenia obszaru kwalifikowanego do płatności była rozpatrywana w postępowaniu, które zakończyło się decyzją ostateczną nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ zaznaczył, iż w takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] z dnia 31 października 2022 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr [...] z dnia 18 stycznia 2022 r. i przyznaniu płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego na rok 2021. Przyznane w powyższej decyzji ostatecznej płatności są mniejsze niż wypłacona kwota. Zagadnienia, które zawarte są w odwołaniu, rozpatrywane były na etapie postępowania o przyznaniu płatności, to w tym postępowaniu ustalono jaka powierzchnia była użytkowana w roku 2021 przez Odwołującego i wtedy uchylono decyzję dotychczasową co doprowadziło do powstania nadwyżki w kwocie wypłaconej w stosunku do przyznanej. Organ wskazał, iż prawidłowa kwota należnej płatności za rok 2021, została przyznana w decyzji nr [...] z dnia 31 października 2022 r. Decyzja ta została doręczona uzyskała walor ostateczności. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że w związku z powyższym kwoty stanowiące różnicę pomiędzy płatnościami przekazanymi na rachunek strony na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika BP nr [...] z dnia 18 stycznia 2022 r., a płatnościami przyznanymi w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ nr [...] z dnia 31 października 2022 r., stanowią płatności pobrane nienależnie w wysokości [...] zł Rozstrzygniecie w sprawie przyznania płatności na rok 2021 jest zakończone a decyzja ostateczna. W postępowaniu o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, ocenie podlega, czy orzeczenia zostały wydane i pomiędzy wysokością dopłat przyznanych w pierwszej decyzji i na jej podstawie wypłaconych, a następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, a wysokością dopłat przyznanych w decyzji ostatecznej występuje różnica tego typu, że te pobrane są wyższe, niż wynikające z decyzji prawomocnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z nowymi dowodami w sprawie tj. dokumentem geodezyjnym przedstawiającym pomiar spornej działki nr [...]. Na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. Skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR którą to Skarżącemu ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), dalej: "ustawa o ARiMR", stanowiący w dacie jej wydawania, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zatem jeśli decyzja o przyznaniu rolnikowi płatności została wyeliminowana z obrotu prawnego, ma to niewątpliwy wpływ również na wynik postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Ostateczna decyzja przyznająca rolnikowi płatność w kwocie niższej aniżeli wypłacona bądź też odmawiająca przyznania płatności, będzie dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest wiążąca. W takiej sytuacji, czyli wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatność w trybie nadzwyczajnym, zadaniem właściwego organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (zob. wyżej powołany wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11). Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż w postępowaniu o ustaleniu nienależnie pobranych płatności w razie wyeliminowania poprzedniej decyzji o przyznaniu płatności podlega, czy orzeczenia zostały wydane i pomiędzy wysokością dopłat przyznanych w pierwszej decyzji i na jej podstawie wypłaconych, a następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, a wysokością dopłat przyznanych w decyzji ostatecznej występuje różnica tego typu, że te pobrane są wyższe, niż wynikające z decyzji. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, stwierdził jednak, że obie wydane decyzje naruszają prawo w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia. Wskazać należy, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły w całości na wyniku postępowania wznowieniowego tj. decyzji uchylającej poprzednią decyzję i przyznającą płatności w mniejszej wysokości niż zostały Skarżącemu przyznane decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r.. Należy jednak wskazać, że obie decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, na które powoływały się organy w tej sprawie, tj. decyzja Kierownika ARiMR z dnia 31 października 2022 r., nr [...] jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...]/21/2023, zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023r. sygn. akt III SA/Po 191/23. Okoliczność ta zaistniała już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, oczywiste jest zatem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł jej uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu, niemniej jednak miała ona również wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę w razie stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" w rozumieniu ww. przepisu ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3632/18, z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 815/11; z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 807/11 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo). Zwolennicy drugiego poglądu wskazują natomiast, że sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem bowiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji, a nieznanych organowi w dacie jej wydawania, będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1714/16, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 227/10, z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3284/17). Sąd przychyla się do pierwszego z wyrażonych stanowisk. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej może wystąpić zupełnie niezależnie od sposobu działania organu załatwiającego sprawę (np. w przypadku art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), a odsyłanie strony na drogę postępowania nadzwyczajnego w sytuacji rozpoznawania skargi przed sądem administracyjnym uznać należy za niecelowe i przedłużające postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 145/20 każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podlegające kontroli Sądu w tej sprawie decyzje organów obu instancji były przedmiotowo zależne od ww. decyzji wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania, w sprawie brak było przy tym innych dowodów pozwalających na ustalenie kwot nienależnie pobranych przez stronę płatności. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 191/23 decyzji wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania, w oparciu o które wydano decyzje w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, stanowi podstawę do uchylenia tych ostatnich na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez Skarżącego wpis sądowy od skargi.