III SA/Po 442/18

Dnia 12 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] r. nr [...] III SA/Po 442/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor ZUS [...]odmówił X zwolnienia spod egzekucji : - składnika majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia chorobowego, -składnika majątkowego rozumianego jako niepodejmowanie czynności egzekucyjnych ze świadczenia emerytalno- rentowego. Powyższe postanowienie zostało wydane po uprzednim uchyleniu postanowienia tegoż organu z dnia [...]r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...]r. Uchylając rozstrzygnięcie organ odwoławczy nakazał wezwać zobowiązanego X do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...]r.. Po wyjaśnieniu, ostatecznie zobowiązany oświadczył, że składa wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego jak również zwolnienie spod egzekucji składnika majątkowego stanowiącego świadczenie emerytalno- rentowe. Wniosek ten uzasadniał swą złą sytuacją zdrowotną i finansową. Dyrektor ZUS jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny prowadził wobec zobowiązanego egzekucję administracyjną na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...]wystawionych w związku z zaległościami wynikającymi z nieopłacenia przez zobowiązanego składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych dokonując zajęcia świadczenia chorobowego. Organ podał, że rozpoznał wnioski o umorzenie postępowania egzekucyjnego w odrębnym postępowaniu. Przedmiotem tego postępowania jest zaś wniosek o zwolnienie spod egzekucji składnika majątkowego. Z uwagi na to, że zobowiązany posiada już zajęcie zasiłku z ubezpieczenia chorobowego toteż wniosek rozpoznano w zakresie zwolnienia spod egzekucji zajętego zasiłku z ubezpieczenia chorobowego oraz zwolnienia rozumianego jako niepodejmowanie egzekucji ze świadczenia emerytalno- rentowego. Organ ustalił, że zobowiązany w [...] roku uzyskiwał wyłącznie dochody ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego tj. [...] oraz świadczenia rehabilitacyjnego. Od [...] roku odmówiono jemu prawa do zasiłku chorobowego i w tej sprawie toczy się postępowanie w sądzie. Z dokonanego zajęcia dotychczas nie wpłynęły żadne wpłaty. W okresie od [...]r. do [...]r. jedynym źródłem dochodu zobowiązanego był zasiłek z [...]w wysokości [...] zł a od [...]r. zobowiązany ma przyznane świadczenie emerytalno- rentowe w kwocie[...] zł brutto, co daje kwotę [...] zł netto. . Organ uzasadnił odmowę tym, że istnieje przypuszczenie, że egzekucja ze świadczenia emerytalno- rentowego może okazać się skuteczna. Organ podał, że rozstrzygnięcie swoje oparł na: oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z dnia [...]r., zeznaniach podatkowych o wysokości osiągniętego dochodu za rok[...] , rachunku za gaz, telewizję, internet oraz telefon, wodę i ścieki, prąd, ugodzie z dnia [...]r., zawiadomieniach o zajęciu rachunku bankowego, spisie leków, postanowieniach z dnia [...]r. , [...]r. . Podał, że osoba podejmująca i prowadząca działalność gospodarczą przyjmuje na siebie ciężar regulowania świadczeń publicznoprawnych a także ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, zaś ZUS jest państwową jednostką organizacyjną, której najważniejszym zadaniem jest pozyskiwanie od płatników należnych składek i jest jako wierzyciel zobligowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do przymusowego dochodzenia należności z tytułu składek. W zażaleniu zobowiązany powołał się na zły stan zdrowia spowodowany niedawno [...] Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...]r. zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy . Uznał bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne zaś zobowiązany nie wykazał ważnego interesu, który z istoty rzeczy nie może być sprzeczny z interesem Skarbu Państwa czyli interesem publicznym. Przepis art. 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2016r., poz. 599 , ze zm.), dalej u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego jak i wierzyciela, dlatego uregulowana tam instytucja nie może prowadzić do sytuacji, kiedy egzekucja mogłaby okazać się bezskuteczna. W skardze podał okoliczności związane z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, okoliczności związane z utratą zdrowia i koniecznością finansowania swojego leczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i argumentacje wyrażoną w skarżonym obecnie postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.- dalej u.p.e.a.), organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Uregulowana w art. 13 § 1 u.p.e.a. instytucja działa na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o uznanie administracyjne. Mając na względzie specyficzny charakter rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, podkreślenia wymaga, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r., I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r., III SA 3416/99; wyrok NSA z dnia 14 maja 1997 r., I SA/Łd 344/96 - publikowane w CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2013 r., I SA/Po 103/13, Lex nr 1323427). To oznacza, że nawet stwierdzenie przez organ wszystkich przesłanek do zastosowania art. 13 § 1 u.p.e.a. nie obliguje go do tego, lecz stwarza tylko dla organu taką możliwość, i to poddaną kontroli sądowoadministracyjnej (jak wyżej wspomniano) w ograniczonym zakresie. Powołany przepis przyznaje zobowiązanemu możliwość złożenia wniosku o zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych. Nie dotyczy przedmiotów wskazanych w art. 8 -10 u.p.e.a., które podlegają wyłączeniu spod egzekucji z mocy ustawy. Artykuł 13 u.p.e.a. służy poszanowaniu obiektywnie usprawiedliwionych interesów zobowiązanego i może być traktowany jako część szeroko pojmowanej zasady poszanowania minimum egzystencji. Omawiana instytucja może mieć zastosowanie zarówno odnośnie osób fizycznych jak i prawnych. Aby jednak zwolnienie określonej części lub całości mienia zobowiązanego nie prowadziło do powstania komplikacji w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, niezbędnym jest zachowanie przy jego stosowaniu przez organ egzekucyjny koniecznej równowagi pomiędzy osiągnięciem celu egzekucji a dążeniem do poszanowania interesu zobowiązanego (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod redakcją R. Hauser, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H. BECK, wydanie 8, str. 95). Podstawową przesłanką upoważniającą organ egzekucyjny do zwolnienia danego składnika majątkowego zobowiązanego z egzekucji jak wynika z treści art. 13 § 1 .jest "ważny interes zobowiązanego". W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje przy tym pogląd, że zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r., I SA/Bd 442/10, Lex nr 673058; WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., I SA/Łd 997/07, Lex nr 863819; WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., III SA/Kr 395/12, Lex nr 1274767; WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 189/13, Lex nr 1368407, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 154/15, Lex nr 2117103). Wiąże się to z tym, że art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego jak i wierzyciela, dlatego też uregulowana tam instytucja nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna (wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2010 r., I SA/Lu 583/10, Lex nr 749474). Dokonując wykładni przesłanek określonych w art. 13 § 1 u.p.e.a. należy mieć na uwadze podstawowy cel postępowania egzekucyjnego jakim jest zaspokojenie stwierdzonej tytułem wykonawczym wierzytelności. To z kolei nakłada na organ egzekucyjny obowiązek między innymi rozważenia czy wskazane przez zobowiązanego inne sposoby zaspokojenia wierzyciela ze składników majątkowych zobowiązanego wierzyciela, faktycznie mogą doprowadzić do realizacji podstawowego celu egzekucji. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z treścią art. 13 § 2 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zwolnienia z egzekucji zażalenie przysługuje tylko dłużnikowi. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący powoływał się wielokrotnie na zły stan zdrowia, w tym [...] (leczy się w[...]) , zaś organ ustalając w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy treść żądania i pouczając skarżącego o istniejących w tym względzie możliwościach nie zaakcentował, że w przypadku ubiegania się o zwolnienie składnika majątkowego spod egzekucji zobowiązany winien wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji z innych jego składników majątkowych. Nadto Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je zostały podjęte niezgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego a w szczególności, brak jest w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego , na które to dokumenty powołał się wierzyciel odmawiając przedmiotowego zwolnienia spod egzekucji. Organ w treści uzasadnienia stwierdził, że rozstrzygnięcie oparto o dokumenty : oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z dnia[...] r., zeznania podatkowe o wysokości osiągniętego dochodu za rok[...] , rachunki za gaz, telewizję, internet oraz telefon, wodę i ścieki, prąd, ugoda z dnia[...] r., zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, spis leków, postanowienia z dnia [...]r. , [...]r. podczas, gdy Sąd ich w aktach nie znalazł. Brak jest też jakiejkolwiek analizy tychże dokumentów pod kątem spełnienia przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego". Tym bardziej nie jest wiadomym co było przedmiotem analizy dokonanej przez organ odwoławczy, który ma obowiązek ponownie sprawę rozpatrzyć merytorycznie. Sąd podkreśla, że swoboda w postępowaniu organu wynikająca z konstrukcji art. 13 § 1 u.p.e.a. nie zwalnia go z obowiązku przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania. Uznaniowość nie oznacza bowiem dowolności. Każde bowiem uznaniowe rozstrzygnięcie musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek zwolnienia spod egzekucji składników majątkowych i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego aktu. Sąd ponownie wskazuje, że artykuł 13 u.p.e.a. służy poszanowaniu obiektywnie usprawiedliwionych interesów zobowiązanego i może być traktowany jako część szeroko pojmowanej zasady poszanowania minimum egzystencji. Niezbędnym przy tym jest zachowanie przy jego stosowaniu przez organ egzekucyjny koniecznej równowagi pomiędzy osiągnięciem celu egzekucji a dążeniem do poszanowania interesu zobowiązanego (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod redakcją R. Hauser, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H. BECK, wydanie 8, str. 95). W ocenie Sądu organy obu instancji przekroczyły tzw. luz administracyjny i dokonując kontroli legalności postanowień Sąd stwierdził, że organy nie zadziałały prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Organy ustaliły, że wobec zobowiązanego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne jednak dotychczas nie jest ono skuteczne. Nie jest wiadomym jaka jest sytuacja rodzinna zobowiązanego bo brak jest jakichkolwiek ustaleń. Sytuacja zdrowotna jest zła, o czym informuje skarżący. Nie jest wiadomym jednak ile środków pieniężnych zobowiązany przeznacza na leki i swoją podstawową egzystencję ponieważ i w tej kwestii brak jest jakichkolwiek ustaleń. W rezultacie nie jest wiadomym czy prowadząc egzekucję ze świadczenia emerytalno- rentowego zobowiązany będzie mógł egzystować i czy nie będzie zmuszony korzystać z pomocy społecznej, co przełoży się na obowiązki Skarbu Państwa wobec zobowiązanego. Nie jest więc wiadomym czy owa równowaga pomiędzy osiągnięciem celu egzekucji a dążeniem do poszanowania interesu zobowiązanego zostanie zachowana. Zaznaczenia także wymaga i to, że zobowiązany w pismach kierowanych do wierzyciela wskazywał na przedawnienie roszczeń, do czego organy w ogóle się nie ustosunkowały. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem szerzej uzasadnić swoje stanowisko w kwestii oceny " ważnego interesu zobowiązanego" i mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł w pkt. I wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...]z dnia[...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.).