III SA/Po 506/23

Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na 6 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] (zwany "organem" lub "ZUS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm. zwanej dalej "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję ZUS I Oddział [...] z 13 kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie umorzenia Z. W. prowadzącemu działalność gospodarczą (zwanemu dalej "stroną" "skarżącym" lub "dłużnikiem") należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 1996 r. do sierpnia 1996 r. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że strona do 14 października 2002 r. prowadziła działalność gospodarczą i była płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne. Na dzień wydania decyzji pozostaje wymagalna należność w kwocie [...]zł z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca do sierpnia 1996 r. Organ wskazał, że dłużnik utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł brutto tj. [...] zł netto oraz że korzysta z pomocy finansowej w wysokości [...] zł z Wydziału Świadczeń Rodzinnych. Z ustaleń organu wynika nadto, że zobowiązany jest żonaty, małżonka dłużnika osiąga własny dochód i posiada ten sam adres miejsca zamieszkania co dłużnik, jednakże wobec oświadczenia strony o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa domowego, organ oparł analizę sytuacji finansowej strony na jednoosobowym gospodarstwie domowym. W złożonym oświadczeniu strona jako koszty utrzymania wskazała: miesięczne opłaty – [...], opłaty eksploatacyjne – [...] zł, koszty związane z leczeniem – [...] zł. Nadto oświadczyła, że nie pracuje zarobkowo, spłaca miesięczną ratę kredytu w wysokości [...] zł oraz posiada spółdzielcze własnościowe mieszkanie w T. o pow. [...] m2. Organ ustalił natomiast, że strona nie posiada żadnych nieruchomości, praw majątkowych, czy też składników mienia ruchomego, ani wierzytelności. Organ uznał, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, jak również że nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s, art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W ocenie organu nie zaszła również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż strona uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego umożliwiający prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ stwierdził, że wysokość nieopłaconych wymagalnych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, stąd też nie zaszła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Dalej wskazano, że nie zaszła również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., gdyż na dzień wydawania decyzji istniała możliwość dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a obowiązkiem wierzyciela jest bieżące badanie czy sytuacja finansowa dłużnika uległa zmianie. W ocenie organu nie zostały również spełnione warunki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego). Nadto w ocenie ZUS strona nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, jak również, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W skardze wniesionej do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 24 ust. 4 u.s.u.s. z uwagi na przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; - art. 7,77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie tego czy organ prowadził postępowanie egzekucyjne od 1996 r. do 2003 r. oraz nieudzielenie odpowiedzi na pismo skarżącego z 26 kwietnia 2023 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy); - art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, pomimo że organ był obowiązany do informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym; - art. 107 § 2 i § k.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika dlaczego pomimo przedawnienia roszczeń organ nie umorzył postępowania wobec skarżącego. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365 zwanego dalej "rozporządzeniem") przez błędne uznanie, że w przypadku sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego nie zaszły podstawy do umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz wskazał, że stan zdrowia skarżącego jest wegetatywny, skarżący wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje jego żona wraz z innymi osobami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym powodować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sprawie bezspornym było, że skarżący był płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w szczególności do podniesionego zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i w skardze zarzutu przedawnienia spornych należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2018 r. I GSK 1146/18, wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"), który Sąd w niniejszym składzie popiera, zgodnie z którym zarzut przedawnienia należności z tytułu składek nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu o ich umorzenie. Fakt przedawnienia może być natomiast przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479) zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 6 podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być m.in. nieistnienie obowiązku, bądź też brak wymagalności obowiązku, w ramach to których zarzutów strona może podnieść zarzut przedawnienia lub też zakwestionować wysokość należności głównej, odsetek czy też opłat dodatkowych. Należy wskazać, że umorzeniu podlegają tylko należności istniejące, zatem stwierdzenie przedawnienia składek uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości (gdyż skoro należności się przedawniły, to nie ma przedmiotu umorzenia). Sąd powinien jednak mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, które skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z tych samych względów Sąd powinien dysponować danymi umożliwiającymi stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07; z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09; z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1491/17, orzeczenia dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że wobec stwierdzenia przez organ wymagalności spornych należności nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zauważyć bowiem należy, że w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek organ wziął pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na przestrzeni lat. Organ przeanalizował również czynności podejmowane w trakcie postępowania egzekucyjnego pod kątem ewentualnego przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w stosunku do dochodzonych należności za okres od czerwca 1996 r. do sierpnia 1996 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w październiku 1996 r. do zakończenia postępowania egzekucyjnego tj. 19 kwietnia 2000 r. W dniu 29 października 2004 r. natomiast zostało ponownie wszczęte postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora II Oddziału ZUS [...]. W związku z powyższym organ ustalił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nadal wymagalne były należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od czerwca 1996 r. do sierpnia 1996 r. w łącznej wysokości [...] zł, na którą to kwotę składają się: [...] zł (suma należnych składek), [...] zł (suma należnych odsetek na dzień 14 lutego 2023 r.) oraz [...] zł (opłata dodatkowa). Organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji, w formie tabeli, zestawienie wysokości składek za okres od czerwca do sierpnia 1996 r. z oraz wyszczególnił odsetki na dzień 14 lutego 2023 r. za ww. okres. Wskazał przy tym których tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko dłużnikowi dotyczą sporne należności. W związku ze stwierdzeniem wymagalności spornych należności na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przystąpił do dokonania oceny sytuacji materialnej i rodzinnej zobowiązanego pod kątem zaistnienia ewentualnych przesłanek do umorzenia należności. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zachodzi w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przypadkach, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ustalił sytuację rodzinną oraz majątkową strony na podstawie przedłożonych do sprawy dokumentów, w oparciu o pisemne oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej oraz na podstawie danych wygenerowanych z Bazy REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. W ocenie Sądu zgromadzony w administracyjnej sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony, a z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym, jak i prawnym. W szczególności organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę to, że strona dysponuje stałym źródłem dochodu, jak również to, że spłata zadłużenia nie zagraża egzystencji strony, odnosząc dochody skarżącego do wysokości minimum socjalnego ustalonego przez GUS w IV kwartale 2022 r. Organ ustalił, że dochód dłużnika kształtuje się na wyższym poziomie od minimum socjalnego. Nadto organ wziął pod uwagę, że sytuacja materialna dłużnika jest na tyle stabilna, że reguluje bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem samodzielnie prowadzonego gospodarstwa domowego, a zatem nie nosi znamion ubóstwa. Organ wskazał również, że strona 14 lutego 2023 r. zwróciła się do organu z prośbą o rozłożenie na raty należności z tytułu składek po [...] zł miesięcznie, który to wniosek został wycofany w dniu 11 maja 2023 r. Organ prawidłowo pouczył stronę, że ma możliwość ponownego zwrócenia się o rozłożenie należności na raty. ZUS miał również na względzie sytuację zdrowotną strony, jednakże stwierdził, że skoro dłużnik dysponuje stałym źródłem dochodu, które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia i ewentualną konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny to świadczenie to może stanowić źródło dobrowolnej i sukcesywnej spłaty należności względem ZUS oraz może pozwolić na wdrożenie skutecznego przymusowego dochodzenia zaległości. W świetle dokonanych ustaleń faktycznych organ uznał, że w przypadku skarżącego nie ziściła się przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. uzasadniająca umorzenie zaległych składek. Strona posiada bowiem stałe źródło dochodów, z których nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W szczególności nie stwierdzono bezskuteczności egzekucji. Powyższe nie było zresztą kwestionowane przez stronę ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym. Odnośnie natomiast przesłanek umorzenia należności wynikających z przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. to przypomnieć należy, że dokonana przez organ ocena sprawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wyroku z 20 marca 2007 r. wydanym w sprawie II GSK 345/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że wybór taki może być dowolny, musi on bowiem wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Przy czym to na skarżącym spoczywał obowiązek przedstawienia wszystkich przesłanek mogących mieć wpływ na ostateczną decyzję ZUS, a tym samym wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3 a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: z 5 stycznia 2022 r. I GSK 1054/21, z 13 marca 2013 r. w sprawie II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., w sprawie II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r. w sprawie II GSK 31/13; orzeczenia dostępne w CBOSA). W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, pomimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość tego działania podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia. Należy wskazać, że sądowej kontroli podlega jedynie prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji uznaniowej, a nie zasadność jej wydania. Innymi słowy sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r. I GSK 547/22 LEX nr 3600761). Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Należy zauważyć bowiem, że organ wnikliwie i rzetelnie ocenił, a przy tym uzasadnił w sposób wystarczający, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., brak przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ poczynił ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. W zaskarżonej decyzji odniesiono się do wszystkich okoliczności podniesionych przez stronę oraz wzięto pod uwagę wysokość zaległej należności. Organ uwzględnił przy tym, że strona posiada stałe źródło dochodów, którym jest świadczenie emerytalne. Organ zaznaczył również, że instytucja umorzenia składek ZUS ma charakter wyjątkowy, zarezerwowany wyłącznie dla osób znajdujących się w zupełnie wyjątkowych okolicznościach tj. związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi, czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Zdaniem organu strona nie znajduje się w takiej sytuacji. Organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała podstawa do umorzenia należności, gdyż skarżący nie wykazał zaistnienia jakiegokolwiek nadzwyczajnego zdarzenia uniemożliwiającego opłacenie należności. Powyższe argumenty organu Sąd uznał jako rzeczowe, pozostające w związku z ustaleniami poczynionymi w niniejszej sprawie i wynikające z okoliczności przedstawionych przez skarżącego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności wyłącznie w uzasadnionych wypadkach, albowiem regułą jest obowiązek spłaty powstałych zobowiązań finansowych. Reasumując w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego i nie ma podstaw do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 1634) Sąd oddalił skargę.