III SA/Po 545/25

Dnia 9 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji dot. cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2022 r. o cofnięciu M. Z. (skarżącemu) uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B (dalej: decyzja starosty). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. Starosta [...] skierował skarżącego na egzamin teoretyczny i praktyczny oraz zatrzymał mu prawo jazdy. Podstawą do wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji była informacja Komendanta Wojewódzkiego Policji, w której wskazano, że skarżący w okresie od 20 października 2020 r. do 16 września 2021 r. wielokrotnie naruszył przepisy i zasad bezpieczeństwa, gromadząc łącznie 26 punktów karnych. Wobec niestawienia się skarżącego na egzamin państwowy, wymienioną na wstępie decyzją starosty, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1226; dalej: u.k.p.), cofnięto mu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B. Pismem z 9 maja 2025 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego decyzja starosty rażąco naruszała prawo, ponieważ była konsekwencją decyzji z 2 listopada 2021 r., w której wadliwie ustalono w niej liczbę punktów karnych, gdyż jego zdaniem uwzględniono również punkty, które na dzień wydania decyzji podlegały już wykreśleniu z ewidencji z uwagi na upływ rocznego okresu, o którym mowa w art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1226; dalej: u.k.p.). Dodatkowo wskazano, że przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji o skierowaniu na egzamin, czyli art. 3 ust. 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w dacie jej wydania nie obowiązywały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją, odmówiło stwierdzenia nieważności, uznając, że decyzja starosty nie naruszała rażąco prawa. Wyjaśniło, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. ma charakter związany i organ nie miał i nie ma podstaw do jakiekolwiek weryfikacji zasadności decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący nie zgodził się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i pismem z 12 sierpnia 2025 r., reprezentowany przez radcę prawnego R. S., wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 5 u.k.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżący przekroczył dopuszczalną liczbę punktów karnych, co skutkowało wydaniem zaskarżonych Decyzji, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie stanu faktycznego nieaktualnego w dniu orzekania, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, pomimo wystąpienie przesłanek stypizowanych we wskazanym przepisie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji starosty. Wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W związku z wnioskiem skarżącego, sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że ostateczna decyzja Starosty [...] nie była dotknięta nieważnością z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie można uznać, że (a) została wydana bez podstawy prawnej ani że (b) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną inkryminowanej decyzji starosty stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p., czyli przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji. Stanowił on, że: starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b;". Zatem starosta rozstrzygając na jego podstawie nie działał bez podstawy prawnej. Co do drugiej podniesionej podstawy nieważności, należy wskazać, że okoliczności, którymi skarżący uzasadniał żądanie stwierdzenie nieważności decyzji starosty o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji (zob. wyroki: Sądu Najwyższego z 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96, OSNP 1997/3/32, NSA z 20 sierpnia 1999 r. IV SA 36/99). Jednocześnie stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania nie stanowią konkurencyjnych trybów eliminacji decyzji naruszających prawo, co oznacza, że mają one na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (wyszczególnionych w, odpowiednio, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.) i nie mogą być stosowane zamiennie. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji. Stąd nie ulega wątpliwości, że "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji" (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., I SA 343/01; por. też wyroki NSA: z 3 lipca 2008 r., I OSK 120/08; z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15; z 15 listopada 2019 r., II OSK 3304/17). W rozpoznawanej sprawie zatem skarżący, chcąc zwalczyć decyzję starosty o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, zważywszy na argumentację, którą uzasadniał wniosek o stwierdzenie nieważności, winien w pierwszej kolejności uzyskać wyeliminowanie z obrotu decyzji z 2 listopada 2021 r., a następnie dopiero żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzji o cofnięciu uprawnień. Tego rodzaju dywagacje pozostają jednak bezprzedmiotowe, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający, a tutejszy sąd, wyrokiem wydanym w sprawie III SA/Po 544/25 (nieprawomocnie) oddalił skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności z 2 listopada 2021 r. Niemniej organ w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zbadał, czy decyzja starosty nie była dotknięta nieważnością z innych przyczyn. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. natomiast decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por.m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r. I OSK 2565/10, wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/12). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej (por.m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., II OSK 3122/18, 28 października 2020 r., II OSK 2886/18, z 26 maja 2020 r., II OSK 3165/19). Z kolei jeśli chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych, przypisanie decyzji wady nieważności w tego rodzaju przypadku dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter, pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14). Jakkolwiek - co do zasady - możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego nie jest wyłączona, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14). Takich wad decyzja starosty nie zawiera. Należy wyjaśnić - na co zresztą trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. Ustawodawca bowiem jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, a skoro tak, to ani organy administracji publicznej, ani także sąd administracyjny nie mogą zignorować tego rozgraniczenia. W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a jeśli tak to czy decyzja taka jest ostateczna (i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego), a jeśli tak to czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Ustalenia w tym (tylko) zakresie są konieczne - i wystarczające - do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1794/15, CBOSA). Żadnych innych okoliczności organy, a za nimi sąd, nie biorą pod uwagę (jak np. liczba punktów karnych i prawidłowość ich naliczenia). W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydawania decyzji starosty o cofnięciu uprawnień w obrocie prawnym pozostawała prawomocna i ostateczna decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Starosta stwierdziwszy, że skarżący jej nie wykonał w wynikającym z niej terminie, zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. Z opisanych tu przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.