III SA/Po 544/25

Dnia 9 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji dot. skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 2 listopada 2021 r. o skierowaniu M. Z. (skarżącego) na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B (dalej: decyzja starosty). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją starosty skierowano skarżącego na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B oraz zatrzymano mu prawo jazdy. Podstawą do wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji była informacja Komendanta Wojewódzkiego Policji, w której wskazano, że skarżący w okresie od 20 października 2020 r. do 16 września 2021 r. wielokrotnie naruszył przepisy i zasad bezpieczeństwa, gromadząc łącznie 26 punktów karnych. Pismem z 9 maja 2025 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego decyzja starosty rażąco naruszała prawo, ponieważ wadliwie ustalono w niej liczbę punktów karnych, gdyż jego zdaniem uwzględniono również punkty, które na dzień wydania decyzji podlegały już wykreśleniu z ewidencji z uwagi na upływ rocznego okresu, o którym mowa w art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1226; dalej: u.k.p.). Dodatkowo wskazano, że przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji starosty, czyli art. 3 ust. 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w dacie jej wydania nie obowiązywały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. odmówiło stwierdzenia nieważności, uznając, że decyzja wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. miała charakter związany. Stąd organ nie miał podstaw weryfikować informacji o liczbie punktów widniejącej w ewidencji prowadzonej przez Policję. Nadto wskazano i wyjaśniono, że przepisy przyjęte za podstawę decyzji starosty obowiązywały. Skarżący nie zgodził się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i pismem z 12 sierpnia 2025 r., reprezentowany przez radcę prawnego R. S., wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 5 u.k.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżący przekroczył dopuszczalną liczbę punktów karnych, co skutkowało wydaniem zaskarżonych Decyzji, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie stanu faktycznego nieaktualnego w dniu orzekania, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, pomimo wystąpienie przesłanek stypizowanych we wskazanym przepisie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji starosty. Wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W związku z wnioskiem skarżącego, sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że ostateczna decyzja Starosty [...] nie była dotknięta nieważnością z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie można uznać, że (a) została wydana bez podstawy prawnej ani że (b) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Inaczej, niż twierdzi skarżący, nie można uznać, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zawartych w decyzji starosty, nie obowiązywały. Mowa tu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.; dalej: p.r.d). Jakkolwiek został on uchylony na podstawie art. 125 pkt 10 lit. g ustawy o kierujących pojazdami, a zgodnie z art. 139 pkt 3 u.k.p. uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r., to jednak należy mieć na uwadze, iż z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957 z późn. zm. - dalej jako ustawa zmieniająca z 2018 r.), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym, w art. 14 ust. 1 postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 przewidziano, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Pamiętać również należy, iż również przepis art. 130 p.r.d. z dniem 4 czerwca 2018 r., na mocy art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. poz. 151) został uchylony. Jednakże w tym samym dniu wszedł w życie art. 16 ustawy zmieniającej z 2018 r. wyłączający uchylenie art. 130 p.r.d. przewidziane w art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Artykuł 16 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2018 r. stanowi natomiast, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie stosuje się m.in. przepisów uchylających art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. jak i art. 130 p.r.d.., co oznacza, że do czasu dokonania takiego wdrożenia przepisy mogły mieć zastosowanie i mogły stanowić podstawę prawną decyzji. Podkreślić przy tym należy, że do dnia wydania decyzji przez Starostę [...], Minister Cyfryzacji nie określił terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzanie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. Sąd zaznacza, że wprawdzie Minister Cyfryzacji ogłosił 4 września 2020 r. komunikat w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających weryfikację danych o kierującym pojazdem w centralnej ewidencji kierowców i wprowadzanie do centralnej ewidencji kierowców informacji o zatrzymaniu wydanego w kraju prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem oraz o ich zwrocie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1533), ale ww. komunikat został wydany na innej podstawie prawnej: art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1517) i dotyczy kwestii innej niż rozwiązania techniczne umożliwiające wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W tym miejscu odnotować należy, iż na mocy art. 14 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2328 z późn. zm.) w ustawie zmieniającej w art. 14 ust. 1 skreślono wyrazy "art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16" oraz uchylono art. 16. Oznacza to, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. jak i art. 130 p.r.d. utraciły moc obowiązującą w dacie wejścia w życie zmiany wprowadzonej przez art. 14 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., tj. z dniem 17 września 2022 r., (art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r.), czyli już po wydaniu decyzji starosty. Z kolei materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji starosty, czyli orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy, stanowił art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.). W myśl tej regulacji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 u.k.p.: starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (czyli p.r.d.). Także ten przepis w dacie wydawania decyzji starosty obowiązywał. Co do drugiej z przesłanek nieważności podnoszonych przez skarżącego, czyli rażącego naruszenia prawa należy wyjaśnić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por.m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r. I OSK 2565/10, wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/12). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej (por.m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., II OSK 3122/18, 28 października 2020 r., II OSK 2886/18, z 26 maja 2020 r., II OSK 3165/19). Z kolei jeśli chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych, przypisanie decyzji wady nieważności w tego rodzaju przypadku dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter, pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14). Jakkolwiek - co do zasady - możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego nie jest wyłączona, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14). Takiego, oczywiście hipotetycznie, charakteru nie można przypisać naruszeniu przepisów postępowania polegającemu na wadliwym ustaleniu liczby punktów karnych. Po pierwsze bowiem, jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygając o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji starosta jest związany wnioskiem oraz informacją Policji i nie ma podstaw do czynienia własnych ustaleń w zakresie prawidłowości wpisów do ewidencji punktów karnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do tego, że kwestia prawidłowości dokonanych wpisów może być podnoszona przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Inny organ administracyjny w toku prowadzonego przez siebie postępowania takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania w odrębnym postępowaniu, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. (por. wyrok NSA z 6 luty 2018 r. sygn. akt I OSK 1811/17, wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1931/17, wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 474/22). Wobec powyższego osoba, która naruszyła przepisy ruchu drogowego może podejmować próbę zakwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji, w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje prawo wniesienia skargi na tę czynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym w stosunku do obecnego postępowaniu. Inny organ administracyjny w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i, jak już wspomniano, jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05; wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10). Kwestia ta - co podkreślił NSA - nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 474/22). Po wtóre, wniosek o stwierdzenie nieważności opierał się na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Nadto, zgodnie z art. 136 ust. 1 u.k.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania obu decyzji w sprawie, w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957), skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Kluczowe znaczenie ma data popełnienia ostatniego z wykroczeń skutkująca uzyskanie punktów karnych i to od niej o rok wstecz bada się liczbę punktów w ewidencji. Obie te daty określają prawnie istotny okres i nie ma znaczenia, że przed wydaniem decyzji przez starostę dla części z punktów upłynął roczny okres nakazujący usunięcie ich z ewidencji. Stan faktyczny, aktualizujący przesłankę skierowania na egzamin sprawdzający oraz zatrzymania prawa jazdy, zamyka data popełnienia czynu związanego z wpisem punktów. W rozpoznawanej sprawie zatem roczny okres zamykał dzień 16 września 2021 r. Pierwsze zaś wykroczenie w tym okresie - jak wynikało z informacji Policji - skarżący popełnił 20 października 2020 r. Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.