III SA/Po 865/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Sp. z o. o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w kwocie [...]zł ([...] złotych). Przedmiotem skargi spółki E. sp. z o.o. z s. w P. jest decyzja Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2021 r. umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania G. N. w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników jego pracy geodezyjnej. W skardze pełnomocnik E. Sp. z o. o. wskazał, że spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji, jednak posiada interes prawny do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa). Spółka wywodzi swój interes prawny z : - art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: Pgk, - art. 49 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: Kc), - art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., dalej: upol). Skarżąca powołując się na stanowisko doktryny podniosła, iż interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi przez ten sąd. Nie zawsze więc interes ten będzie pokrywał się, nawet w przypadku gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego – interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa. W prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sposób ukształtowania skargi jest wyrazem szerokiego pojmowania instytucji gravamen w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niewątpliwie skarżąca została pokrzywdzona zaskarżoną decyzją, co pogorszyło jego sytuację prawną. Zaskarżona decyzja jest dla skarżącej jednoznacznie niekorzystna i w sytuacji jej uprawomocnienia, wiąże się dla skarżącej z uciążliwością oraz kosztami, chociażby spowodowanymi koniecznością ponownego sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić z uwagi na brak interesu prawnego E. sp. z o.o. w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. Zgodnie z art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest związana z posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (patrz: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, Lex/el; również Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach: z 21 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3181/19, z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, publ. ONSA 1997 nr 2, poz. 89). Interes prawny istnieje zatem wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, publ. www.orzeczenia .nsa.gov.pl). Wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 Ppsa przysługuje legitymacja do jej wniesienia, stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem innych "innych przyczyn" można rozumieć m.in. brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jednakże w orzecznictwie ugruntował się zasadny pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r., II OSK 74/12; postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06; postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2014 r., I OSK 3011/14). Również w uchwale w składzie 7 sędziów (z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (...) podlega odrzuceniu (...). W ocenie Sądu niniejsza skarga podlegała odrzuceniu, albowiem E. Sp. z o. o. ewidentnie nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do wniesienia skargi. Interes prawny musi mieć charakter realny, konkretny i wynikać z określonych przepisów prawa materialnego. Podstawę prawną decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgk). Zgodnie z art. 12b ust. 1 pkt 1 Pgk właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników. Zgodnie z art. 12b ust. 4 Pgk podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jak stanowi ust. 6 art. 12b Pgk w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7 art. 12b Pgk). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8 art. 12b Pgk). Przy czym zgodnie z art. 11 ust. 1 Pgk wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Poznaniu z [...] maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po [...] (dostępny j.w.), zgodnie z którym postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste, dwuetapowe postępowanie, które zakończone może być: 1) przyjęciem tych opracowań do zasobu, w formie czynności materialno-technicznej; 2) decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu; 3) nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (czynnością materialno-techniczną). Sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to on ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Brak interesu prawnego ma więc charakter obiektywny. Skoro nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych jako wykwalifikowany podmiot, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia do państwowego zasobu wyników jego właśnie prac, to i do wykonawcy - jako jedynej strony tego postępowania - powinna być skierowana decyzja administracyjna. W świetle powyższego wskazać należy, że E. Sp. z o. o. w P. nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. i nie była stroną tego postępowania. Jedyną stroną tego postępowania był wykonawca prac geodezyjnych - G. N. uprawniony geodeta (upr. Nr [...]). W ocenie Sądu z podobnych przyczyn E. sp. z o.o. nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie ma ona interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. Interes ten nie wynika z przepisów prawnych powołanych w treści skargi. Skarżąca wykazując posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, której adresatem jest G. N., powołała przepis art. 22 ust. 2 Pgk. Stanowi on, iż podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele nieruchomości - uwaga Sądu), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca nie dostrzega jednak, że powołany przepis nie obejmuje zakończonego postępowania o przyjęcie wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu (art. 12b ust. 8 Pgk), lecz odnosi się do odrębnego postępowania dotyczącego aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Faktycznie, w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek zgłoszenia staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Co więcej, jak stanowi art. 22 ust. 3 Pgk jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych; 2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o których mowa w art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki; 3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali. W kontekście powyższego nie budzi wątpliwości, że postępowanie kończące się wydaniem decyzji w trybie art. 12b Pgk jest odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie art. 22 Pgk. W pierwszym - w charakterze strony występuje jedynie wykonawca prac geodezyjnych jako uprawniony profesjonalista, który po wykonaniu prac geodezyjnych ich wyniki przekazuje organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej celem zatwierdzenia (przyjęcia do zasobu). W konsekwencji nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych organ geodezyjny wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu wyników zgłoszonych prac. W drugim zaś postępowaniu, następującym po zakończonych i zatwierdzonych pracach geodezyjnych przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej występuje z kolei właściciel nieruchomości, na którym ciąży obowiązek zgłoszenia staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków celem ich aktualizacji. W tym postępowaniu starosta może w drodze decyzji administracyjnej nałożyć na właściciela nieruchomości m.in. obowiązek 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji danych ewidencyjnych. W związku z powyższym zdaniem Sądu chybiona jest również stanowisko skarżącej spółki jakoby z art. 49 § 1 Kc, tj. z istnienia po stronie skarżącej prawa własności co do budynków stanowiących przedmiot materiałów geodezyjnych, które nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego w ramach postępowania administracyjnego, można było wywieść interes prawny spółki uprawniający do wniesienia skargi. Stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu dotyczącym przyjęcia wyników prac geodezyjnych i jedynie wykonawca prac geodezyjnych jako uprawniony profesjonalista zgłaszający te prace może w nim uczestniczyć. To na nim zaś ciąży odpowiedzialność dyscyplinarna w przypadku wykonania prac z naruszeniem przepisów prawa, bez dochowania należytej staranności lub niezgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej (art. 46 Pgk). Właściciel nieruchomości, który zleca uprawnionemu geodecie wykonanie prac geodezyjnych w postępowaniu tym nie bierze udziału, a jedynie zatwierdzony przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wynik tych prac służy mu w kolejnym postępowaniu (art. 20 i n. Pgk) celem zgłoszenia staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W ocenie Sądu również przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7a ust. 1 upol nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego właściciela nieruchomości w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w trybie art. 12b ust. 8 Pgk. Z faktu posiadania statusu podatnika podatku od nieruchomości nie wynika jeszcze, że ów podatnik, w tym wypadku skarżąca spółka, posiada interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji organu nadzoru geodezyjnego w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. W ocenie Sądu skarżąca spółka wykazała, iż posiada interes faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, który jednak - w świetle art. 50 § 1 Ppsa - nie uprawnia jej do wniesienia skargi. Faktycznie bowiem uprawomocnienie się zaskarżonej decyzji, a w rezultacie decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych uprawnionego geodety G. N. oznacza, że skarżąca nie uzyska od ww. wykonawcy zatwierdzonych urzędowo (przyjętych do zasobu) wyników jego prac. W konsekwencji zmuszona będzie do nowego zlecenia wykonania prac geodezyjnych i ich opłacenia. W tym zatem znaczeniu zaskarżona decyzja jest dla skarżącej uciążliwa i niekorzystna, co nie przekłada się na istnienie po stronie skarżącej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 Ppsa.