III SA/Po 927/19

Dnia 4 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi W. Ż. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienie protestu bez rozpatrzenia I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. Ż. złożyła [...] stycznia 2019 r. wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, Osi Priorytetowej I Osoby młode na rynku pracy, Działania [...] Wsparcie osób młodych na regionalnym rynku pracy - projekty konkursowe, Poddziałania [...] Wsparcie udzielane z Europejskiego Funduszu Społecznego, w konkursie nr [...] Pismem z [...] października 2019 r. Urząd Parcy poinformował wnioskodawczynię, że wniosek nie został zakwalifikowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach konkursu. Wnioskodawczyni wniosła protest od powyższej oceny, wnosząc o ponowną weryfikację co do kryteriów merytorycznych. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Urząd Parcy, działający jako Instytucja Pośrednicząca, poinformował wnioskodawczynię o: 1. pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania [...] wskazując, że: a) w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"); b) alokacja w Poddziałaniu [...] Wsparcie udzielane z Europejskiego Funduszu Społecznego, Działanie [...] Wsparcie osób młodych na regionalnym rynku pracy - projekty konkursowe Oś Priorytetowa I Osoby młode na rynku pracy Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 na dzień rozstrzygnięcia konkursu (tj. zatwierdzenia listy, o której mowa w art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej), wynosiła [...] zł; wartość projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu wynosi [...] zł; pozostała kwota alokacji [...] zł nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach konkursu; 2. braku formalnym protestu (braku podpisu) i że wnioskodawczyni nie wezwano do uzupełnienia tego braku z powodu pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na powyższą informację, zarzucając naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności i równości przejawiające się: a) w niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej informacji okoliczności dotyczących rzekomego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, b) we wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej informacji stwierdzenia o alokacji środków w ramach przedmiotowego konkursu w wysokości [...] zł zamiast alokacji w ramach Poddziałania [...] w wysokości [...] euro, która to kwota nie została wyczerpana; 2. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego zastosowanie w sytuacji niewyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania [...]; sam wybór projektów do dofinansowania nie przesądza o wyczerpaniu kwoty alokacji; następuje ono dopiero w chwili zawarcia umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów; 3. art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego protestu przez jego podpisanie. Skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości [...] zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, co następuje. Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój jest programem krajowym, ale jego realizację zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy wdrożeniowej powierzono instytucjom pośredniczącym, a zasady tej realizacji, w tym podział środków finansowych, mają swoje odzwierciedlenie w podpisanych z poszczególnymi instytucjami porozumieniach. W dniu [...] stycznia 2015 r. zawarto porozumienie w sprawie realizacji tego programu. Zgodnie z § 1 ust. 1 porozumienia Instytucja Zarządzająca powierza Urząd Parcy (jako Instytucją Pośredniczącej) realizację Działań [...] i [...] w ramach Osi Priorytetowej I w województwie [...], w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020. Zgodnie z § 1 ust. 2 i aneksem nr 3 do porozumienia kwota środków przeznaczonych na finansowanie projektów w ramach powyższych działań wynosi łącznie [...] euro. W § 7 ust. 1 porozumienia wskazano, że do ustalenia równowartości w złotych kwot wyrażonych w euro stosuje się algorytm określony w załączniku nr 3 do porozumienia. Powyższą kwotę środków na finansowanie projektów wskazano łącznie dla obu działań (1.1. i [...], których realizację powierzono organowi. Dla wskazania alokacji przypadającej na Poddziałanie [...] należy pomniejszyć przedmiotową kwotę ([...]) o wartość środków Funduszu Pracy przeznaczonych na finansowanie projektów w ramach Poddziałania [...] ([...]), którą zgodnie z § 8a ust. 2 porozumienia ujęto w załączniku nr 4. Stosownie do § 5 ust. 4 porozumienia Instytucja Pośrednicząca może uzyskać dodatkowe środki w ramach rezerwy wykonania w przypadku osiągnięcia odpowiedniego poziomu wskaźników, dla których wytyczono cele pośrednie, w związku z czym do momentu uzyskania decyzji w tym zakresie należy stosować podstawowe wartości alokacji ([...] = [...] euro – [...] euro). Z § 8 porozumienia wynika możliwość podpisania umowy o dofinansowanie, a tym samym zaciągnięcia przez Instytucję Pośredniczącą zobowiązania finansowego w zakresie środków określonych w § 1 ust. 2 porozumienia, aneksu nr [...] do porozumienia, co przesądza ostatecznie wartość limitu kontraktacji obliczanego zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr [...] do porozumienia. W ówczesnym stanie faktycznym limit ten nie pozwalał na zawarcie umowy o dofinansowanie ze skarżącą, gdyż dostępna kwota alokacji wynosiła [...] zł. Dostępność środków przedstawiono w zaskarżonej informacji. Porozumienie wskazuje również, że Instytucja Pośrednicząca nie może samodzielnie dokonywać realokacji środków i że finansowanie zobowiązań zaciągniętych przez Instytucję Pośredniczącą powyżej środków wynikających z algorytmu zapewnia Instytucja Pośrednicząca. Organ jest związany zapisami porozumienia i może dysponować środkami wyłącznie w oparciu o jego treść. Kwota, którą posługuje się skarżąca, wynika z planu finansowego znajdującego się w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 i dotyczy środków Poddziałania [...] dla całego kraju. Organ jest instytucją, w której kompetencjach jest realizacja jedynie części programu. Kwoty przedstawione w zaskarżonej informacji stanowią limit alokacji obliczony na podstawie algorytmu i są całością środków, którymi dysponował organ w ramach Poddziałania [...] na dzień rozstrzygnięcia konkursu, tj. zatwierdzenia listy, o której mowa w art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów następuje wraz z rozstrzygnięciem konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 152/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), tj. przez zatwierdzenie listy projektów, o której mowa w art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, rozdysponowującej całość kwoty w danym działaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zasady te obejmują każdą fazę procedury konkursowej, w tym procedurę odwoławczą, a co za tym idzie - pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zaskarżona informacja powinna wskazywać, że została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania oraz powołać na tą okoliczność odpowiednie dane, aby skarżący i Sąd mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest znaczenie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach poddziałania. Zdecydowanie dominująca linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że oznacza to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi podstawę dofinansowania projektu (por.: m. in. wyroki o sygn. akt II GSK 267/18, I GSK 159/18, II GSK 23/18, II GSK 4259/17, II GSK 3577/17 i II GSK 3172/17 - dostępne w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela to stanowisko i nie zgadza się tym samym z wyrażonym w powołanym przez organ, odosobnionym orzeczeniu o sygn. akt II GSK 152/18, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach poddziałania następuje już w chwili rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zatwierdzenia listy, o której mowa w art. 45 ust. 6 tej ustawy. Samo bowiem umieszczenie projektu na tej liście nie oznacza jeszcze, że projekt będzie realizowany, a środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie wyczerpanie w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowiący, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Rzeczywiste wyczerpanie środków następuje zatem w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zawarcie umowy). Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zaś wiążącego przyrzeczenia zawarcia umowy o dofinansowanie, a tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy wykładać ściśle, gdyż określając przesłanki i stanowiąc podstawę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, przepis ten bezpośrednio odnosi się do środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, co z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odwołania się nie może pomijać zagadnienia jego efektywności zwłaszcza, że ustawodawca nie definiuje pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania. Równocześnie istnieje potrzeba uwzględniania pełnego kontekstu normatywnego, w jakim ten przepis funkcjonuje. Gdy uwzględnić istotę i logikę postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową, które jest postępowaniem konkursowym z wiodącą w nim rolą szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć uzasadniony jest wniosek, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, jako przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia aktualizuje się w braku obiektywnej możliwości rozdysponowania tej kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru w związku z tym, że kwota środków pomocowych została już wyczerpana przez jej definitywne rozdysponowanie w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, która - zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - stanowi podstawę dofinansowania. Umowa taka stanowi źródło, z jednej strony zobowiązania, a z drugiej uprawnienia do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów. Źródłem tym nie jest lista projektów, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym jest mowa tylko o projektach wybranych do dofinansowania, co ma tę konsekwencję, że nie oznacza jeszcze, że do ich dofinansowania (zaabsorbowania środków przeznaczonych na ich finansowanie) rzeczywiście dojdzie, skoro jego podstawę stanowi dopiero umowa o dofinansowanie projektu, która szczegółowe warunki przekazywania środków wsparcia finansowego uzależnia m. in. od prawidłowości realizacji projektu (w tym również przy uwzględnieniu perspektywy czasu, w której projekt ten ma być realizowany) oraz prawidłowości wykonywania umowy przez beneficjenta pomocy. Znajduje to swe uzasadnienie w art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowiącym, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania oraz dokonano czynności i złożono dokumenty wskazane w regulaminie konkursu. Już zatem przed zawarciem umowy właściwa instytucja ponownie sprawdza spełnienie wszystkich kryteriów konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania, albowiem stan rzeczy z daty oceny projektu w relacji do stanu rzeczy z daty zawierania umowy może ulec zmianie, a może się też okazać, że stan rzeczy z daty zawierania umowy nigdy nie korespondował ze stanem rzeczy z daty oceny projektu oraz kryteriami wyboru, co może stanowić również rezultat błędnej oceny odnośnie do spełniania kryteriów wyboru. Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie, to zatwierdzonej liście projektów wybranych do dofinansowania można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu. Lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zatem wiążącego przyrzeczenia ani zobowiązania zawarcia umowy. Prezentowane podejście ma tę konsekwencję, że określoną art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przesłankę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia - gdy chodzi o jej aktualizację - czyni pewną. Ma to kluczowe znaczenie dla oceny miary efektywności środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, a tym samym efektywności udzielanej we wskazanym trybie ochrony prawnej. Jeżeli pewności zaistnienia wskazanej przesłanki nie daje lista projektów wybranych do dofinansowania, która ma wyłącznie walor deklaratoryjny - wybór projektów do dofinansowania nie oznacza bowiem jeszcze, że doszło do zaabsorbowania i rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a przez to do jej wyczerpania - to należy jej poszukiwać na innym polu dającym tą pewność. Skoro na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca operuje zwrotem wyczerpania kwot, a przez wyczerpanie czegoś należy rozumieć czegoś brak, uzasadnione jest stanowisko, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji - brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji przez zawarcie umów będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nich środkami finansowymi. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania organ błędnie zaś wiąże z rozstrzygnięciem konkursu, a nie podpisaniem umowy. W związku z powyższym naruszono nie tylko art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, ale także jej art. 37 ust. 1. Sąd podziela jednakże powołaną wyżej argumentację organu odnośnie wysokości alokacji w przedmiotowym poddziałaniu. W związku z jej zreferowaniem nie ma potrzeby jej powtarzania. Powinna być ona jednak zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej informacji. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego protestu przez jego podpisanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie do uzupełnienia braku formalnego protestu, a w przypadku jego uzupełnienia - uwzględni ocenę prawną Sądu, ustali i da wyraz w uzasadnieniu aktu o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, ze wskazaniem na określone dokumenty, czy i w jakiej dacie oraz na skutek jakich zdarzeń doszło, w rozumieniu przedstawionym wyżej, do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania. W przypadku ustalenia, że środki te nie zostały w sposób wiążący rozdysponowane, rozpatrzy protest. Biorąc pod uwagę powyższe w pkt I. sentencji orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W pkt II. sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.