IV SA/Po 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójta Gminy R., decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku E. S. działającej pod firmą B. , ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego na działce oznaczonej nr ewid [...], położonej w obrębie C., gmina R.. Decyzję doręczono stronom według rozdzielnika, tj. wnioskodawczyni E. S. oraz właścicielom nieruchomości sąsiednich: A. W. i T. W. (działka nr [...]), W. Zarządowi Dróg Wojewódzkich (działka nr [...], droga wojewódzka, ul. [...]) oraz P. S.A. (działka nr [...], tereny kolejowe). Właścicielem działek sąsiednich nr [...] i nr [...] o statusie drogi gminnej (ul. Z. ) jest Gmina R., za którą działał organ prowadzący postępowanie i rozstrzygający sprawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] listopada 2021 roku (nr [...]): 1) w pkt 1, po rozpoznaniu odwołania A. W. i T. W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej do ponownego rozpoznania, 2) w pkt 2, po rozpoznaniu w trybie odwoławczym podań E. M., A. i L. M. oraz J. i R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wyjaśniło, że podmioty wskazane w decyzji/rozstrzygnięciu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie posiadają w sprawie interesu prawnego. Natomiast w uzasadnieniu decyzji/rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy R. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium wyjaśniło, że ustalenie powierzchni zabudowy, jak również szerokości elewacji frontowej, nastąpiło z zastosowaniem odstępstw. Wskaźnik powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wynosi od 4,7% do 14,9%. Średnia powierzchnia zabudowy to 11,64%. Powtarzając zapisy analizy Kolegium wskazało, że planowana inwestycja ma stanowić około 32,6% powierzchni działki. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik w nawiązaniu do maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie do 15,2%. Szerokość elewacji frontowej ustalono na do 14m, gdy dla analizowanego obszaru parametr ten wynosi od 6m do 14m, a średnia to 9,3m. Organ wyjaśnił, że parametry dla nowej zabudowy, co do zasady należy ustalać według wartości średnich. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe wyjątkowo, co wymaga uzasadnienia wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienie, że przy stosowaniu odstępstwa nie przekroczono wskaźników maksymalnych nie jest wystarczające. Jeżeli organ dokonuje ustalenia wskaźnika zabudowy o wartości nieuśrednionej, to pod rygorem wadliwości decyzji w jej uzasadnieniu musi odwołać się do szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że parametry planowanej zabudowy ustalono w zakresie "do" oraz "maksymalnie". Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani terenu nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny. Stąd decyzja nie może określać tych parametrów w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Niedopuszczalne jest podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego albo odwoływanie się do pojęć niedookreślonych. Organ uznał, że powyższe uchybienia powodują naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. E. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozstrzygnięcia objętego pkt 1) strona wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja/rozstrzygnięcie narusza: 1) art. 138 § 2 K.p.a. albowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, tj. niewystarczającym uzasadnieniem zastosowania odstępstw od wartości uśrednionych, a określenie parametrów planowanej zabudowy poprzez wskazanie wartości maksymalnych jest dopuszczalne; uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w treści art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a jednocześnie decyzja organu I instancji nie jest dotknięta uchybieniami, których organ odwoławczy nie mógł wyeliminować wspierając się wynikami uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. co wyraża się przeprowadzeniem postępowania odwoławczego, co do meritum w sposób niepełny, a ponadto niezwykle zdawkowym uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu postawionych zarzutów wskazano, że kwestionowana decyzja (rozstrzygniecie o skutkach powrotu sprawy do pierwszej instancji) jest drugą kasatoryjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie. W pierwszej decyzji kasatoryjnej nie został sformułowany zarzut niewystarczającego uzasadnienia odstępstw od wartości średnich, a stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. Pojawienie się nagle "nowych" wymagań strona postrzega, jako niedopuszczalną uznaniowość i dowolność organu odwoławczego. W odpowiedzi na zalecenia SKO zawarte w pierwotnej decyzji kasacyjnej wnioskodawczyni w załączniku graficznym (rzutu planowanego budynku) do pisma z dnia [...] marca 2021 roku wyraźnie wskazała wartości maksymalne, tj. szerokość [...]m oraz długość [...]m, co po wymnożeniu daje maksymalną powierzchnię zabudowy wynoszącą [...]m˛ (w sprzeciwie omyłkowo podano [...]m˛). Skoro powierzchnia działki nr [...] wynosi [...]m˛, to wnioskowana przez skarżącą powierzchnia zabudowy wynosi [...]%, a nie, jak wskazuje SKO [...]%. Kolegium podaje ponadto, że wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi od 4,7% do 14,9%, podczas gdy z analizy urbanistycznej (str. 4) wynika, iż wartość tego wskaźnika kształtuje się na poziomie od [...]% dla działki nr [...] do [...]% dla działki [...]. Zatem średnia wartość zabudowy w obszarze analizowany wynosi około [...]%. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podaje także, iż średnia wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej wynosi [...]%, podczas gdy ta wartość to około [...]m (str. 4 analizy urbanistycznej). Wydanie decyzji kasatoryjnej jest aktualne, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, a przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kolegium nie kwestionuje samej możliwości zastosowania w niniejszej sprawie zgodnych z przepisami rozporządzenia odstępstw od wartości średnich w obszarze analizowanym. Zarzuca jedynie niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie stosowania tych odstępstw. W ocenie autora sprzeciwu SKO powinno zwrócić się do autora analizy urbanistycznej o wyjaśnienie wątpliwości związanych z uzasadnieniem tych odstępstw, ewentualnie o uzupełnienie analizy urbanistycznej, jeśli uznaje, że wymaga ona uzupełnienia. Jeśli zaś SKO przyjęło, że niemożliwe jest w niniejszej sprawie zastosowanie art. 136 K.p.a., to w ogóle się do takiej możliwości nie odniosło, w szczególności nie wykazało, aby niemożliwe było przeprowadzenie z urzędu uzupełnienia materiału dowodowego. SKO nie wykazało, lecz jedynie "słownie zadeklarowało", że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego, zdaniem SKO, sposobu określenia parametrów dla planowanej zabudowy przy wykorzystaniu określeń "do", czy "maks", organ odwoławczy posłużył się wybraną częścią uzasadnienia z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2017 roku o sygn. akt II SA/Po 80/17 oraz wskazał na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 roku o sygn. akt II SA/Go 57/15. Powołane orzeczenia wpisują się w pewien pogląd, iż wadliwe jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów przyszłej inwestycji poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych tych parametrów. Mają powyższe na uwadze autor sprzeciwu zaznaczył, że z pełnym poszanowaniem dla argumentacji zawartej we wskazanych wyrokach, strona podnosi jednak, że w niniejszej sprawie nie występuje zagrożenie naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa poprzez wyznaczenie jedynie maksymalnych parametrów planowanej inwestycji. Takie zagrożenie nie zostało zidentyfikowane przez SKO. Strona podniosła ponadto, że werbalnie w wielu miejscach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawia rozważania dotyczące: kwestii wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich i ograniczonego na etapie ustalania warunków zabudowy zakresu ochrony interesów osób trzecich, kwestii kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozstrzygania wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora), by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W tym zakresie SKO wpisuje się w nurt prowolnościowy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, którego szczególną konkretyzacją jest pogląd, iż dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy również poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnych wielkość tych parametrów, tj. górnej ich granicy. Podsumowując strona podniosłą, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji kasatoryjnej ma blankietowy i enigmatyczny charakter, bo w zasadzie sprowadza się do w ogóle nieuargumentowanego stwierdzenia, że "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w sposób niepełny, z naruszeniem zasad postępowania, musi mieć wpływ na wynika sprawy i skutkować wadliwością postępowania". W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, nie znalazło podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji" (art. 64b § 3 P.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 P.p.s.a nie stosuje się (art. 64a P.p.s.a.). Stronami postępowania są wnoszący sprzeciw oraz organ administracji publicznej (wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 1091/21, LEX nr 3229734). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (151a § 3 P.p.s.a.). Treść art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 26.04.2021 r., I OSK 611/21, LEX nr 3170889). Przedmiotem rozpoznania i wyrokowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnm, co jednoznacznie wynika z treści sprzeciwu, a także powołanych powyżej przepisów prawa, było rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli rozstrzygnięcie/decyzja, którym/którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania A. W. i T. W., orzekł o uchyleniu decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]) i przekazaniu sprawy ustalenia warunków zabudowy do ponownego rozpoznania. Zakresem rozpoznania oraz wyrokowania nie były objęte kwestie związane z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 sentencji decyzji, mocą którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wywołane podaniami/odwołaniami E. M., A. i L. M. oraz J. i R. S.. Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł od przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy i zachodzi konieczność usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięcia odwoławczego w przedmiocie uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]) i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Przeprowadzona przez Sąd analiza materiałów włączonych do akt administracyjnych oraz jej porównanie z treścią uzasadnienia kwestionowanego sprzeciwem rozstrzygnięcia (decyzja punkt 1) ujawnia, że Kolegium nie dokonało należytego rozpoznania okoliczności kontrolowanej sprawy. We wniosku z dnia [...] stycznia 2020 roku planowana zabudowa została opisana jako budynek handlowo-usługowo-biurowy o dwóch kondygnacjach i wysokości 10m oraz powierzchni zabudowy 600m (szerokość elewacji od ul. [...], a od ul. [...]). W odpowiedzi na pierwotny projekt decyzji wnioskodawczyni wystąpiła z prośbą o zwiększenie wskaźnika zabudowy do 25% (proponowany 15,2%), zwiększenie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy do min. 8,5m (proponowany 7m) oraz zwiększenie ilości miejsc parkingowych do 1 miejsca parkingowego dla samochodów osobowych na każde rozpoczęte 50m˛ powierzchni użytkowej oraz lokalizację miejsc parkingowych w granicy z ul. [...]. Wymienione powyżej żądania zostały zawarte w niepodpisanym piśmie strony z dnia [...] kwietnia 2020 roku (k. 71 akt organu pierwszej instancji). W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji wnioskodawczyni na wezwanie do usunięcia braków wniosku złożyła graficzny plan sposobu zagospodarowania terenu (załącznik do pisma z dnia [...] marca 2021 roku, k. 138 akt organu pierwszej instancji). Z treści tego planu odczytać można, że powierzchnia zabudowy planowanego budynku to [...]m. Szerokość elewacji od ul. [...] określona została na [...]m oraz na [...]m od ul. [...]. Natomiast miejsca parkingowe zlokalizowane mają być przy granicy z ul. [...]. W treści decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]) ustalone zostały, między innymi, wskaźnik powierzchni zabudowy do 15,2%, szerokości elewacji frontowej do [...] od strony ul. [...], (droga gminna działki nr [...] i nr [...]), z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem na działkę maks. [...]m, wysokość głównej kalenicy/najwyższego elementu konstrukcyjnego maks. [...]m, liczba kondygnacji do dwóch kondygnacji naziemnych. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika natomiast, że: oczekiwany wskaźnik zabudowy to 32,6%, a w obszarze analizowanym wskaźnik intensywności zabudowy wynosi od 4,7% do 15,2%, wskaźnik szerokość elewacji od 6m do 14m, wskaźnik wysokość gzymsu od 3,5m do 5m, a wysokość kalenicy lub najwyższego punktu budynku przy układzie geometrii dachu dwuspadowej wynosi od 8,5m do 9,5m, a dla dachu płaskiego (jeden przypadek) ta wartości wynosi 4,5m. W wynikach analizy wskazano natomiast, że: - oczekiwany parametr wskaźnika powierzchni zabudowy przekracza wartość średniego oraz maksymalnego w obszarze analizowanym zatem należy ustalić wartość tego parametru do 15,2% w nawiązaniu do wartości maksymalnej, - planowana wartość szerokość elewacji frontowej wynosząca 16m nie stanowi kontynuacji tego parametru w obszarze analizowanym, bo przekracza średnią wartość szerokość elewacji frontowej powiększoną o 20%, a także maksymalną wartość tego parametru; szerokość elewacji frontowej można ustalić do 14m, jako nieprzekraczającą wartość maksymalnej w obszarze analizowanym, - planowana wysokość głównej kalenicy 10m przekracza wartość maksymalną tego parametru w obszarze analizowanym i nie stanowi kontynuacji parametru sąsiedniej zabudowy; wysokość budynku o dachu płaskim należy ustalić na poziomie 7m, jednak możliwe jest uwzględnienie zmiany wniosku obejmujące ustalenie wysokości budynku do 8,5m, co umożliwia realizację dwóch kondygnacji i nie wpływa negatywnie na stan ładu przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy: - nie dostrzegł zamiany oczekiwań wnioskodawczyni w zakresie powierzchni zabudowy z 32,6% do 15,55%, - nie dostrzegł, że analiza urbanistyczna przyjmuje oczekiwania strony dotyczące wskaźnika zabudowy na poziomie 32,6%, czyli z pominięcie zmian wniosku, ale wyniki analizy pomijając oczekiwania wnioskodawczyni wyznaczają ten wskaźnik na poziomie maksymalny w obszarze analizowanym, - nie dokonał oceny różnicy pomiędzy ustalonym w decyzji wskaźnikiem powierzchni zabudowy (15,2%), a jak można sądzić oczekiwanym, bo przedstawionym graficznie w planie zagospodarowania terenu na 15,55%, - nie dokonał oceny braku wiążącego dla organów skutku oświadczenia wnioskodawczyni (brak podpisu) w zakresie zmiany oczekiwań sformułowanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 roku (wskaźnik zabudowy, górna krawędzi elewacji frontowej, wysokości w kalenicy, ilości miejsc parkingowych). Wskazane powyżej niedostateczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, tj. braku oceny charakteru wyliczonych uchybień oraz ich oceny, co do możliwości sanowania w postępowaniu odwoławczym w celu merytorycznego rozpoznania sprawy nie można zastąpić wynikami działań sądu administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Sąd podziela stanowisko autora sprzeciwu, że argumentacja uzasadnienia kwestionowanej decyzji (rozstrzygnięcia w pkt 1) nie przekonuje o konieczności skorzystania z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). Nieprawidłowość rozstrzygnięcia Wójta Gminy R. (decyzji z pkt 1) scharakteryzowana, jako "niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie odstąpienia od wartości uśrednionych" nie stanowi uchybienia procesowego o charakterze opisanym w treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie uchybienie należy postrzegać, jako naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Jeśli natomiast Kolegium uznaje, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - decydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20, LEX nr 3171706). Argumentacja organu odwoławczego, że analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo nie dowodzi braku możliwości usunięcia tej wadliwości w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. (WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020r., IV SA/Wa 3065/19). Postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy (wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 2967/19, LEX nr 2866126). Autor sprzeciwu, wskazując na powołane w treści uzasadnienia sprzeciwu liczne orzeczenia sądów administracyjnych, trafnie zauważa, że twierdzenia o niedopuszczalności ustalenia parametrów realizacji planowanej inwestycji poprzez wskazanie jedynie jej wartość maksymalnych, co najwyżej otwiera możliwość rozważania o zasadności skorzystania z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, w tym treść spornych stanowisk stron postępowania (inwestora oraz właścicieli działki nr [...]), jednoznacznie wskazuje, że "kwestia sporna nie dotyczy zabudowy zbyt niewielkiej". Trudno zatem przyjmować, że uzasadnionym powodem usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Wójta Gminy R. (decyzji z pkt 1) może być wyznaczenie warunków dla nowej zabudowy poprzez wskazanie jedynie jej parametrów maksymalnych. Zauważyć przy tym należy, że rozpoznana przez Kolegium druga wadliwości rozstrzygnięcia Wójta Gminy R. (decyzji z pkt 1) także wymaga wykazania, że powiązany/wynikający z tej wadliwością konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.), bo przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 K.p.a.). Chociaż kwestię braku wyznaczenia dla planowanej inwestycji parametrów w zakresie wartości minimalnych można postrzegać w kategoriach naruszenia reguł określonych art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że w tym zakresie zawsze niezbędne jest przeprowadzenie ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie, co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać zatem należy, że sporządzona analiza przedstawia opisuje zabudowę istniejącą w obszarze analizowanych od strony jej wartości minimalnych. Jednocześnie ponad wszelką wątpliwość należy przyjmować, że narzędziem właściwym do ustalenia cechy planowanej inwestycji nie będzie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie. Źródłem informacji odnośnie parametrów, cech i wskaźników planowanej nowej zabudowy oraz nowego zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji jest wniosek o wydanie warunków zabudowy. Trudno zatem przyjmować, że uzupełnienie charakterystyki planowanej inwestycji w zakresie jej minimalnych parametrów wymaga podjęcia innych działań niż wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia dodatkowych informacji. Warunki do formułowania oceny o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) zostają zrealizowane, jeśli uzupełnienie charakterystyki inwestycji na etapie postępowania odwoławczego będzie nosić cech zmiany wniosku, która prowadziłaby do konstatacji, że przedmiotem rozpoznania na etapie postępowania odwoławczego z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich będzie inne zamierzenie inwestycyjne od tego, dla którego warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji organu I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, które obejmują wpis od sprzeciwu ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa ([...] zł), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a.