II OSK 1091/21

Dnia 16 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/20 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/20, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw skarżącego kasacyjnie A. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz na przebudowę linii kablowej NN, teletechnicznej i kanalizacji ogólnospławnej na działkach nr [...], [...], [...] i [...], z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. Na skutek odwołań A. S.-S. i D. S., R. J., M. S.-J., M. J.-M., M. P. oraz A. K. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że organ ten uznał, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie osoby, które powinny być stronami tego postępowania. W szczególności przyjął, że stronami tego postępowania powinni byli być wszyscy współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] za wyjątkiem właścicieli lokalu nr [...] znajdującego się w budynku na tej nieruchomości oraz właściciele lokalu usługowego nr [...] znajdującego się w budynku na tej nieruchomości, w tym A. K. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w celu zapewnienia tym osobom udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego, konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący kasacyjnie w sprzeciwie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. zarzucił m.in. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie. Twierdził, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji było niezasadne, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, po pierwsze, że zarzuty odwołujących się były nieuzasadnione, po drugie, że projekt budowlany jest kompletny, zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto nieuzasadnioną przewlekłość postępowania wskazując, że sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornego zamierzenia budowlanego toczy się od 2013 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione tym, że organ ten wadliwie ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie – błędnie ustalił krąg stron postępowania. Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta [...] wyznaczył obszar oddziaływania szerzej wprawdzie, niż to wskazywał projektant, obejmując działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz dodatkowo nr [...], jednakże nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się przy tym kierował. Dalej Sąd wskazał, że A. K., która wniosła odwołanie, nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale na wezwanie organu odwoławczego wyjaśniła, że jest właścicielką dwóch lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], zlokalizowanym na działce nr [...] i posiada we własności tej nieruchomości 10/30 udziałów. Wskazała, że pomiędzy działką nr [...], na której planowana jest inwestycja, a działką nr [...] znajduje się droga wewnętrzna. Podobnie rzecz się ma z budynkiem na działce nr [...], przy ul. [...], którego współwłaściciele zostali uznani za strony tego postępowania. Z treści złożonego przez nią pisma wynika, że w prowadzonych dotychczas postępowaniach dotyczących budowy na działce nr [...] była uznawana za stronę. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem A. K., jak i pozostali właściciele tej nieruchomości, powinni mieć zapewniony udział w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, brak precyzyjnego określenia kręgu stron stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przy czym organ odwoławczy nie mógł naprawić skutków stwierdzonych naruszeń we własnym zakresie, w szczególności w trybie art. 136 k.p.a. Tak przedstawione okoliczności, oparte na założeniu, że wobec oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomość zlokalizowaną na działce nr [...] wszyscy jej właściciele powinni być stronami postępowania, przesądza, że stanowisko organu odwoławczego co do podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe i uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Sąd nie może weryfikować tego, czy właścicielom nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) rzeczywiście przysługuje przymiot strony. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. "poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało brak stwierdzenia przez (...) [Sąd pierwszej instancji] naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na etapie prowadzenia postępowania przed organem II instancji brak ustalenia i wyjaśnienia w sposób właściwy stanu faktycznego oraz wskazania podmiotów, którym przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniem dla Inwestora A. S. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego (...) nie dokonał jego właściwej oceny, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji (...) Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. (...), co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu". Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji materiału dowodowego wskazanego przez skarżącego w sprzeciwie z 23 września 2020 r. oraz poprzez brak właściwej oceny przez Sąd zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., "co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji (...) Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. (...) oraz oddalenie sprzeciwu". Naruszenie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji. Naruszenie art. 34 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie dokonał jego właściwej oceny, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co naraziło skarżącego kasacyjnie na znaczną szkodę majątkową. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy powinien "przeprowadzić we własnym zakresie w sposób pełny postępowanie wyjaśniające oraz wydać merytoryczną decyzję w sprawie", którą, jak rozumie NSA, powinna być decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. odpowiada prawu. W tej sprawie stan faktyczny kształtuje się w ten sposób, że Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] listopada 2019 r. przyjął, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje oprócz działek inwestycyjnych także jedynie działkę nr [...]. Tymczasem Wojewoda [...], na skutek odwołania wniesionego m.in. przez A. K., właścicielkę dwóch lokali mieszkalnych w budynku usytuowanym na działce nr [...], przy ul. [...], która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, rozszerzył obszar oddziaływania projektowanego budynku także na ww. działkę nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w postępowaniu powinni wziąć udział wszyscy właściciele nieruchomości przy ul. [...], za wyjątkiem właścicieli lokalu nr [...], oraz właściciele lokalu usługowego nr [...]. Sąd pierwszej instancji miałby zatem przesądzić w sprawie ze sprzeciwu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie o prawach m.in. A. K. oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], mimo że podmioty te nie mogły wziąć udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest ona oparta na podstawie, której uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane tym, że organ odwoławczy uznał, iż konieczne jest zapewnienie osobom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska Wojewody [...], co do tego, czy A. K. powinna być stroną postępowania, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoba ta nie może brać udziału. Wskazana niedopuszczalność zweryfikowania pod względem zgodności z prawem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie innych przepisów prawa niż art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 37 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie jest ona zasadna także i przede wszystkim z tego powodu, że przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji był sprzeciw od decyzji organu administracji, nie zaś skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.