IV SA/Po 103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim na uchwały Rady Gminy Kamieniec z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr XXI/162/2021 w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec oraz z dnia 31 marca 2022 r. nr XXX/245/2022 zmieniającą uchwałę Rady Gminy Kamieniec z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr XXI/162/2021 w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Rada Gminy Kamieniec podjęła w dniu 15 kwietnia 2021 r. uchwałę nr XXI/162/2021 w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec (dalej: uchwała). Wysokość diet określono w § 1 uchwały, a jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Kamieniec zgodnie z § 4. Rada Gminy w § 5 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z mocą obowiązującą od 4 marca 2021 r. Rada Gminy Kamieniec podjęła następnie uchwałę z 31 marca 2022 r. nr XXX/245/2022 zmieniającą uchwałę nr XXI/162/2021 Rady Gminy Kamieniec z 15 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec (dalej: uchwała zmieniająca). W § uchwały zmieniającej wprowadzono modyfikację § 1 ust. 1 pkt 11 uchwały z 15 kwietnia 2021 r., natomiast w § 2 uchwały zmieniającej postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2022 r. Skargę na uchwały Rady Gminy Kamieniec z 15 kwietnia 2021 r. nr XXI/162/2021 oraz z 31 marca 2022 r. nr XXX/245/2022 złożył Prokurator Rejonowy w Grodzisku Wielkopolskim, podnosząc zarzut naruszenia art. 37b ust 1 w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 t.j., dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. l, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W oparciu o podniesiony zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kamieniec, reprezentowana przez Wójta, wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. wobec podjęcia przez Radę nowej uchwały nr XI/62/2025 z 29 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec. Rada Gminy podkreśliła, że w stosunku do skarżonych uchwał nie zostały wydane rozstrzygnięcia nadzorcze przez organ nadzoru prawnego, tj. Wojewodę Wielkopolskiego, jak również nie były one przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Gmina była przekonana, iż zaskarżone uchwały spełniają wymogi prawne. Ponadto organy nadzoru prawnego w różnych województwach podchodziły w niejednolity sposób do przedmiotowego zagadnienia, gdyż brak był jednolitej wykładni prawa w tym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę, Rada Gminy obecnie zapoznała się z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zawierającym wykładnię przepisów w sprawie obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym uchwał dotyczących zasad wypłacania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysom. Tym samym uznano stanowisko Prokuratora za zgodne z obecnym orzecznictwem administracyjnym. Jednocześnie Rada krytycznie oceniła okoliczność, że na podstawie zmiany linii orzeczniczej uchwały podjęte na wcześniejszym etapie (kiedy ta linia była odmienna) aktualnie będą "unieważniane". Taki stan rzeczy miałby daleko idące skutki i stałby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, natomiast wypłacone diety utraciłyby podstawę prawną dla ich wypłaty. Niezależnie od powyższego, stosownie do najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Rada Gminy podjęła dnia 29 stycznia 2025 r. nową uchwałę nr XI/62/2025 w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec, która zostanie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej są w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy Kamieniec z 15 kwietnia 2021 r. nr XXI/162/2021 w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec oraz uchwała z 31 marca 2022 r. nr XXX/245/2022 zmieniająca ww. uchwałę. Podstawę prawną dla wydania zaskarżonych uchwał stanowił przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Co istotne, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała rady miejskiej w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz dla przewodniczących rad sołeckich jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2024 r. IV SA/Po 648/24 i z 9 maja 2024 r. IV SA/Po 154/24 oraz wskazane w nich orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również argumentacja Prokuratora wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że przedmiotowe uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania i wysokości diet dla sołtysów, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwałach nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa. Adresaci uchwał zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwały objęte skargą stanowią akty prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania wobec podjęcia przez Radę nowej uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów wsi Gminy Kamieniec. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, stanowiło przedmiot bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. m.in. postanowienia NSA z 28 stycznia 2020 r., I OZ 1428/19; z 21 listopada 2019 r., I OZ 1116/19; z 14 czerwca 2012 r., II FSK 990/12; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r., II GSK 194/14; z 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. Co więcej, podjęcie przez Radę Gminy uchwały zmieniającej lub uchylającej akt objęty skargą nie stanowi uwzględnienia skargi, o którym mówi art. 54 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonych uchwał, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, uzasadniają stwierdzenie, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie uchwałom cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym