IV SA/Po 1044/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta N. S. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości W dniu [...]listopada 2015r. Rada Gminy i Miasta N. S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy i Miasta N. S. A. W. wybranej z listy nr [...] komitetu Wyborczego Wyborców A. W. w okręgu wyborczym nr [...] w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014r. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy i Miasta N. S.. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że A. W. jest zarządcą nieruchomości, w których znajdują się lokale mieszkalne przejęte przez Gminę i Miasto N.K. od PKP. Okoliczność ta stanowi o naruszeniu dyspozycji normy ujętej w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r, poz. 1515). Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Opisaną sytuację prawną odnoszącą się do radnej A. W. należało uznać za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, co stanowi naruszenie zakazu zawartego w powołanym przepisie. Przed podjęciem uchwały radnej umożliwiono złożenie wyjaśnień. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. A. W. wniosła skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że naruszyła ustawowy zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskała mandat radnego. Nadto naruszenie art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że działalność, którą prowadziła radna od 2009r. (przed rozpoczęciem wykonywania mandatu) w trakcie jego sprawowania przekształciła się w działalność w rozumieniu art.24f ust.1 u.s.g. oraz naruszenie art.383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy poprzez stwierdzenie, że radna naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności, podczas gdy radna nie prowadziła działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art.24f ust.1 u.s.g. albowiem działalność gospodarcza, którą prowadziła polegała na świadczeniu usług zarządu wspólnotami mieszkaniowymi, w których skład nie wchodziło mienie komunalne Gminy i Miasta N.K.. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, iż działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu wspólnotami mieszkaniowymi wykonuje od ponad 6 lat. Mandat radnej uzyskała z dniem złożenia ślubowania tj. z dniem [...] listopada 2014r. W dniu objęcia mandatu nie prowadziła działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Przepis art.383 § 2 ustawy kodeks wyborczy stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art.10 § 2 i art.11 § 2 oraz pkt 3, 5 i 7 stwierdza rada w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Nadto zgodnie z art.383 § 5 ustawy k.w., jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zatem kodeks wyborczy przewiduje jedynie termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały w dwóch przypadkach: gdy radny podjął działalność gospodarczą, o której mowa w art.383 § 1 pkt 5 w trakcie sprawowania przez radnego mandatu (art.383 § 2 k.w. – termin jednego miesiąca); oraz gdy radny prowadził działalność o której mowa w art.383 § 1 pkt 5 przed dniem wyboru (art.383 § 5 k.w. – termin 3 miesięczny od dnia złożenia ślubowania). Żaden z tych terminów nie dotyczy sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Skarżąca nie podjęła się prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego w trakcie sprawowania mandatu, gdyż radna działalność polegającą na zarządzaniu wspólnotami mieszkaniowymi prowadziła już wcześniej zanim uzyskała mandat w listopadzie 2014r. Nadto przed dniem wyboru nie prowadziła działalności, której wykonywanie było sprzeczne z przepisami prawa i łączeniem funkcji radnego tj. z wykorzystaniem mienia komunalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, gdyż w jego ocenie treść art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na jednoznaczny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenił, że skarżąca A. W. była uprawniona do wniesienia skargi, albowiem w myśl art.384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy Dz.U. z 2011, nr 21, poz.112 ze zm.) od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art.383 § 1 pkt 2 – 5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Złożona zatem w niniejszej sprawie skarga przez A. W. jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez Sąd. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, o której mowa w ust.1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art.24b ust.6. Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że trafnie przyjęto w zaskarżonej uchwale, że radna naruszyła ustawowy zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Należy podkreślić, że pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody. Powołany przepis art. 24f u.s.g. ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do tej regulacji osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach. Radny jest osobą zaufania społecznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44). Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Ponadto wypełnienie dyspozycji przepisu art.24f ust.1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego czy radny z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Zatem o naruszeniu zakazu, o jakim mowa w art.24f ust.1 u.s.g., można mówić, gdy na mocy podpisanej umowy radny dysponuje, w sposób określony w tej umowie, danym mieniem gminy. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizując te umowę, odnosi z niej osobiste korzyści, jak również czy przynosi ona zysk gminie. Jak wynika z akt sprawy A. W. będąc radną Gminy i Miasta N.K. równocześnie zarządza nieruchomościami, przejętymi z dniem [...]08.2015r. przez Gminę lokalami mieszkalnymi w budynku nr 1 ul. [...] ul. M.. Gmina i Miasto N.K. przejęła nieodpłatnie od Polskich Kolei Państwowych S.A. prawo odrębnej własności lokali mieszkalnych i tym samym powiększyła mieszkaniowy zasób komunalny Gminy. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w podobnych sprawach zakończonych wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012r., sygn. akt II OSK 2328/12, z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1263/06, z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK 951/09 i z dnia 25 września 2012r., II OSK 2071/12, w których wyrażony został pogląd, iż przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie, między innymi, do radnego prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których współudziałowcem i właścicielem części lokali mieszkalnych jest gmina, w której radny uzyskał mandat. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) w razie wyodrębnienia w budynku odrębnej własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Jest to niepodzielna współwłasność nieruchomości wspólnej, obejmująca grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 w/w ustawy). Jeżeli więc gmina, jak w rozpoznawanej sprawie, jest właścicielem w budynkach podlegających wspólnotom mieszkaniowym odrębnych lokali mieszkalnych, to jednocześnie posiada udziały w części nieruchomości wspólnej wyznaczone zgodnie z przepisami ust. 3 i 4 art. 3 ustawy o własności lokali. Udziały we współwłasności nie zmieniają ich charakteru własnościowego, gdyż w dalszym ciągu jest to część mienia komunalnego. Gmina jest wprawdzie ograniczona w sposobie dysponowania swoim udziałem w nieruchomości wspólnej, lecz nie jest pozbawiona jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest możliwość zbycia tego udziału łącznie z należącym do niej lokalem. Dlatego w kwestii tej skład rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1704/10. Należy podzielić stanowisko prezentowane przez organ, że skoro skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu wspólnotami mieszkaniowymi, z czego część lokali mieszkalnych, którymi zarządza została w trakcie sprawowania przez nią mandatu radnego przejęta przez Gminę, to jednocześnie wykorzystuje ona mienie komunalne w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Prowadzi ona bowiem działalność gospodarczą na mieniu komunalnym i z wykorzystaniem tego mienia. Celem zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie możliwości wykorzystywania przez radnych swojej pozycji w organie samorządowym dla uzyskiwania korzyści majątkowych. Zakaz z art.24f ust.1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i nie pozwala on na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. Bez znaczenia też pozostaje okoliczność od kiedy skarżąca jako radna zarząd ten sprawuje, czy też od kiedy gmina przejęła przedmiotowe lokale. Znaczenie ma jedynie fakt, iż w momencie pełnienia mandatu radnej prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne. Przepis art.24f ust.1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Przepis ten powinien sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego. Jest oczywistym, że w braku takiego zakazu radny miałby większe możliwości zawarcia umowy o zarząd mieniem stanowiącym w części, czasem przeważającej, mienie gminne. Celem tej umowy jest bowiem uzyskiwanie dochodów i w tym sensie jest to wykorzystywanie mienia komunalnego. W sytuacji gdy istnieje konkurencja wielu podmiotów o uzyskanie źródła dochodów, radny byłby w zdecydowanie lepszej sytuacji niż inne osoby, przy podejmowaniu starań o zawarcie umowy o zarządzanie mieniem gminy, w której uzyskał mandat. Związane to jest bowiem z wykorzystywaniem tego mienia jako źródła dochodów. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. | |