IV SA/Po 1071/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu G. T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] W uzasadnieniu organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., przyznał G. T. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na pokrycie opłat za lokal mieszkalny położony na Os. D. [...] w P., na okres 6 miesięcy - od dnia [...] marca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. G. T. zbył powyższy lokal mieszkalny, tracąc do niego tytuł prawny. Prezydent Miasta postępowania wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. W toku postępowania G. T. przedstawił aneks do przedwstępnej umowy sprzedaży, z którego wynikało, iż termin przekazania lokalu nowym właścicielom został przesunięty do dnia [...] sierpnia 2014 r. Przedmiotowa data zdania lokalu została również potwierdzona protokołem zdawczo - odbiorczym oraz oświadczeniem złożonym przez G. T. z dnia [...] września 2014 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." poinformowała P. (dalej jako "PCŚ"), iż na koncie opłat lokalu mieszkalnego położonego na Os. D. [...] w P., a zajmowanego do dnia [...] sierpnia 2014 r. przez G. T., odnotowano znaczną nadpłatę w kwocie [...]zł. Ponadto mimo deklaracji świadczeniobiorcy, iż do dnia [...] sierpnia 2014 r. mieszkał w lokalu, opłaty mieszkaniowe za miesiąc sierpień 2014 r. zostały uregulowane przez nowego właściciela lokalu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] PCŚ poinformowało o wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2014 r.. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzją własną nr [...] z dnia [...] września 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] sierpnia 2014 r. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. przyznającej G. T. dodatek mieszkaniowy na pokrycie opłat za lokal mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. (sygn. akt: IV SA/Po 228/16) uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium, z uwagi na uchybienia w sposobie doręczenia decyzji Stronie przez firmą InPost. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na brak podstaw prawnych do weryfikacji rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania, jak również powołanie niewłaściwych podstaw prawnych, wskutek zastosowanie art. 154 Kpa, zamiast 151 Kpa. Prezydent Miasta P. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Następnie organ I instancji zawiadomił G. T. pismem z dnia [...] marca 2017 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Prezydenta Miasta P. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] sierpnia 2014 r. decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] przyznającej G. T. dodatek mieszkaniowy. G. T. odwołał się od powyższej decyzji zarzucając błędne stosowanie prawa, całkowitą bezzasadność i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach rażąco sprzecznych ze stanem faktycznym. Skarżący stwierdził, iż działania PCS są dla niego całkowicie niezrozumiałe, w zakresie zastosowanych procedur i ich konsekwencji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawca musi łącznie spełniać kryterium metrażowe i dochodowe oraz legitymować się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie). Z przesłanką zajmowania lokalu mieszkalnego wiąże się ściśle konieczność ponoszenia kosztów utrzymania tego lokalu, bowiem wydatki mieszkaniowe stanowią element wyliczenia wysokości przyznawanego dodatku mieszkaniowego, jak również warunek przelewania świadczenia na konto zarządcy. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2017 roku, poz. 180) dodatek przysługuje innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. W przedmiotowej sprawie G. T. nie tylko z dniem [...] lipca 2014 r. zbył zajmowany lokal mieszkalny, ale również w miesiącu sierpniu nie uiścił już opłat za zajmowanie tego lokalu, bowiem ten obowiązek spełnił nowy właściciel, jak wynika z informacji uzyskanych ze Spółdzielni Mieszkaniowej "D.". W ocenie Kolegium fakt zdania nowemu właścicielowi lokalu mieszkalnego na Os. D. [...] w P. dopiero dnia [...] sierpnia 2014 r. ma drugoplanowe znacznie, w kontekście nieopłacenia żadnych opłat mieszkaniowych za sierpień 2014 roku. Nieuiszczanie opłat za mieszkanie stanowi podstawę wstrzymania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. T. podnosząc, iż decyzja jest dla niego niezrozumiała. Skarżący podniósł, że organ zignorował wszystkie podniesione w odwołaniu kwestie oraz przedstawione argumenty. Skarżący wskazał, iż w takcie postępowania wszczętego przez PCS w dniu [...] sierpnia 2014 r. stwierdzono bezzasadność zarzutu wyprowadzenia się przez skarżącego z zajmowanego lokalu i utraty przeze niego tytułu prawnego do lokalu w okresie na który został przyznany dodatek mieszkaniowy, w następstwie czego decyzją z dnia [...] września 2014r. umorzono to postępowanie. Dalej skarżący wskazał, iż próba wzruszenia tej decyzji nową decyzją z dnia [...] lipca 2015r. okazała się jednak pozbawiona podstaw prawnych, w świetle trwającej bez mała dwa lata procedury prawnej. Skarżący wyjaśnił, iż na skutek powyższego wróciliśmy do stanu z dnia [...] września 2014r. wynikającego z decyzji prawomocnej i ostatecznej. Skarżący wskazał, że całkowicie nie rozumie dlaczego i na jakiej podstawie PCŚ powtórnie podejmuje postępowanie w tej samej sprawie prawomocnie umorzonej [...] września 2014 r. Skarżący podniósł, iż przeprowadzone wcześniej przez PCS postępowania administracyjne negatywnie zweryfikowały zarzut utraty przez skarżącego prawa do lokalu od dnia [...] sierpnia 2014r. / patrz umorzone prawomocnie postępowanie w tej sprawie/, jak również zarzut nie uregulowania przez niego zobowiązań finansowych wobec SM "D." z tytułu użytkowania lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa") zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zobligowany jest więc, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), do ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji, zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 Kpa Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001r. (sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Prezydent Miasta P., jak słusznie wskazał skarżący, prowadził już postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, które zakończył wydając w dniu [...] września 2014 r. decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż decyzja ta jest decyzja ostateczną. Co prawda organ podjął próbę wzruszenia powyższej decyzji. Jednakże należy mieć na uwadze, iż po wznowieniu postępowania ostatecznie wydał decyzję z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2014 r.. Zatem nie ulega wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Z powyższych względów wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wypływająca z art. 16 § 1 Kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el). W piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Według jednej grupy poglądów decyzja taka stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. I tak np. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, publ. OSP 1/1999 orzekł: "decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa)". W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96 (LEX nr 35931) NSA stwierdził: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa)". Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się poglądu wyrażonego przez NSA wyżej wskazanych wyrokach z dnia 23 stycznia i z dnia 29 kwietnia 1998 r., z tym zastrzeżeniem, że w istocie decydującą kwestią będzie tożsamość spraw. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania jest dopuszczalne albowiem umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Zatem ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.). W niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności powinien dokonać oceny czy w świetle pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego dopuszczalne było prowadzenie postępowania, a następnie wydanie nowej decyzji. Brak dokonania powyższej oceny czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 7, 80 i 107 § 3 Kpa. Ponadto w niniejszej sprawie brak oceny dopuszczalności ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 11 i 15 Kpa, a to z tego względu, że we wniesionym środku odwoławczym strona podnosiła, iż nie rozumie dlaczego w sprawie prawomocnie zakończonej powtórnie podejmuje się postępowanie. W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie, przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, dokonanie w pierwszej kolejności oceny czy w świetle art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. dopuszczalne było ponowne prowadzenia postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego.