IV SA/Po 228/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi G. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania G. T. od decyzji Prezydenta Miasta P. [...] sierpnia 2015 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżoną decyzja Prezydent Miasta P.: - w pkt I uchylił decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na rzecz Pana G. T. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal na O. D. [...] w P.; - w pkt II stwierdził z dniem [...] sierpnia 2014 r. wygaśnięcie decyzji administracyjnej dnia [...] marca 2014 r., nr [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na rzecz Pana G. T. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal na O. D. [...] w P. na okres sześciu miesięcy od dnia [...] 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Dalej organ wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została nadana listem poleconym na adres zamieszkania wskazany przez stronę w oświadczeniu ([...] C., ul. [...] - k. 42 akt I inst.) [...] sierpnia 2015 r. Pomimo dwukrotnego awizowania [...] sierpnia i [...] września 2015 r. przesyłka nie została odebrana ani pod adresem zamieszkania ani we właściwej placówce pocztowej - Inpost S.A. W tych okolicznościach przesyłka została w dniu [...] września 2015 r. zwrócona do nadawcy - P. G. T. w dniu 6 października 2015 r. odebrał kserokopię decyzji w Poznańskim Centrum Świadczeń, ul. [...]. Od decyzji organu I instancji G. T. złożył odwołanie za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] października 2015 r. (data stempla pocztowego). W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie dniem, w którym decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona jest dzień [...] września 2015 r. Odwołanie wniesione przez stronę w dniu [...] października 2015 r. należy uznać za złożone po upływie 14 dniowego terminu od daty doręczenia decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że G. T. odebrał ksero decyzji w PCŚ w dniu [...] października 2015 r. , po dacie w której decyzja funkcjonowała już w obrocie prawnym. Organ podniósł, iż późniejsze ponowne doręczenie tego samego pisma ( ksero decyzji) pozostają prawnie obojętne dla oceny skuteczności pierwotnego doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07 LEX nr 453425 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09, LEX nr 746769). Organ wyjaśnił, iż doręczenie przewidziane w przepisie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa") określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. Istotą doręczenia zastępczego jest przyjęcie, iż po spełnieniu określonych przepisami warunków dochodzi do skutecznego doręczenia pisma, mimo że faktycznie nie zostało odebrane przez stronę. Konsekwencje tzw. fikcji doręczenia są równie doniosłe jak doręczenia bezpośredniego. Doręczenie zastępcze decyzji nastąpiło w dniu [...] września 2015 r. Zatem od dnia [...] września 2015 r. należy liczyć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. G. T. złożył odwołanie w dniu [...] października 2015 r., a więc odwołał się po upływie terminu. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni - w tym przypadku [...] wrzesień 2015 r. (środa) uważa się za koniec terminu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym i powoduje ujemne skutki prawne, w tym przypadku pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. G. T. składając odwołanie po terminie nie złożył prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. T. wskazując, iż datą doręczenia decyzji jest [...] października 2015 r., a nie dzień [...] września 2015 r. Skarżący wskazał, iż nie otrzymał żadnego zawiadomienia o przesyłce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, że nie otrzymał decyzji organu I instancji pocztą oraz że nie było żadnego awiza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy. Z powyższych względów ocenie Sądu podlega wyłącznie kwestia czy w niniejszej sprawie faktycznie doszło czy też nie do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do orzekania o prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta P.. Podstawę materialnoprawną zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004). W myśl art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto jest to termin ustawowy, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia sprawy przez organ odwoławczy, było ustalenie przezeń daty skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 § 1 - 4 Kpa. Powołane unormowanie wprowadza instytucję fikcji prawnej doręczenia, ma ona zastosowanie, gdy doręczyciel nie ma możliwości doręczenia przesyłki w sposób właściwy, czyli do rąk adresata (art. 42 Kpa), lub też w sposób zastępczy do rąk innej osoby (art. 43 Kpa). Zgodnie z art. 44 § 1 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wywiódł skutki z fikcji prawnej doręczenia pisma za pokwitowaniem dokonanego przez operatora pocztowego. Stosownie do art. 44 § 2 Kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa) Jak wynika z art. 44 § 4 Kpa, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z zestawienia powołanego wyżej uregulowania prawnego wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez operatora pocztowego), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku spełnienia łącznie powołanych przesłanek, doręczenie dokonane przez operatora pocztowego w trybie art. 44 Kpa może być uznane za skutecznie. W okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości Sądu budzi jednak prawidłowość awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Rzecz dotyczy danych, jakie zostały uwidocznione przez doręczającego na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W szczególności uwagę zwraca brak oznaczenia przez doręczającego wszystkich okoliczności wymaganych zgodnie z brzmieniem art. 44 § 2 Kpa Podkreślić należy, iż domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1 -4 Kpa pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (patrz postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/7 oraz w Lex nr 1234293). W orzecznictwie podkreśla się, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. Fakt, iż nie zawiera on rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 Kpa bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12, opubl. w Lex nr 1301252). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd dostrzegł, że na kopercie i na potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o terminie odbioru przesyłki. Także o tym, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 Kpa) można odebrać przesyłkę. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej. Z powyższych względów, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można uznać, że przedmiotowa przesyłka została doręczona. Podkreślić należy, iż warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 Kpa Musi istnieć pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas (por. postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, opubl. w Lex nr 1068869). W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 i art. 129 § 2 Kpa, w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii nieskuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 Kpa. Organ winien mieć na uwadze, iż w tej sytuacji doręczenie decyzji, jak wskazuje skarżący, nastąpiło dnia [...] października 2015r. Zatem wniesienie odwołania w dniu [...] października 2015 r. nastąpiło z zachowaniem 14 dniowego terminu. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.