IV SA/Po 1082/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXIX/242/01 w przedmiocie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Prokuratury Rejonowej w Koninie na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U. Nr 21, poz. 206 z 2002r. z późń. zm) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie nr XXXIX/242/01 z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie ustalenia liczby punków sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4.5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i warunków sprzedaży tych napojów. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały z uwagi na fakt, że zakwestionowano większość merytorycznych przepisów. W ocenie prokuratora zaskarżona uchwała nie zawiera uregulowania, do którego zobligował radę miejską art. 12 ust. 2 u.w.t.i.p.a. i nie pozwala spełnić celu ustawy, czyli ograniczenia negatywnych następstw nadmiernego spożycia alkoholu. (§ 2 uchwały) Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale dokonano powtórzenia treści ustawy, co jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. W akcie wykonawczym nie powtarza się bowiem przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. (§ 3 uchwały) W ocenie prokuratora nie można tez wydawać aktów prawa miejscowego bez podstawy prawnej, bez upoważnienia, a § 3 powtarza uregulowanie ustawowe (art. 18), natomiast § 4-5 są umieszczone bez delegacji dla rady gminy. W § 3 - § 5 wskazano, że sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez Burmistrza, uregulowano kwestię wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wskazano, że sprzedaż może odbywać się wyłącznie w punktach sprzedaży posiadających pozytywna opinię Terenowa Stacja Sanitarno Epidemiologiczna. Pozytywna opinia sanitarna jest, zdaniem prokuratora, jednym z warunków wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunkiem sprzedaży. . W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Golinie wskazała, że przystąpi do opracowania nowej uchwały. Nie znalazła podstaw do zmiany uchwały z uwagi na zmianę treści art. 12 ust. 2 od 2002r. Nadto, w jej ocenie wprowadzanie dodatkowych, poza zapisami obowiązującej ustawy, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poddane jest ocenie rady, która uznała, że na jej terenie ograniczenia ustawowe nie wymagają dodatkowych postanowień wprowadzonych w tym przedmiocie przez radę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, ze zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej bez ograniczenia w czasie. Kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się do badania ich zgodności z prawem. Poza kontrolą pozostają względy gospodarności czy też celowości. Brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody w ich kwestionowaniu. By zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru należy w sposób niebudzący wątpliwość wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, przykładowo: w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r.,z. 1-2, s. 101-102). Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże należy pamiętać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Golinie nr XXXIX/242/01 z 28 grudnia 2001r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4.5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i warunków sprzedaży tych napojów. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm., zwana dalej ustawą), zgodnie z którym: 1. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. 2. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na dzień uchwalania zaskarżonej uchwały przepis ten brzmiał: 1. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. 2. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów. Zmiana ust. 2 art. 12 została wprowadzona z dniem 9 listopada 2002r. ustawą z 30 sierpnia 2002r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2002.167. 1372) i polegała na zastąpieniu słów "ustala" słowami "określa", dodaniu słowa "(miasta)" i na zastąpieniu słów "miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" słowami "miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów". W ocenie radym miejskiej wyrażonej w odpowiedzi na skargę zastąpienie słów "warunki sprzedaży napojów alkoholowych" słowami " miejsc podawania napojów alkoholowych" nie wprowadziło modyfikacji obligującej radę do zmiany podjętej uchwały. Analizując ustawę zmieniającą z 30 sierpnia 2002r., Sąd uznał, że stanowisko organu nie było zasadne. W ustawie zmieniającej wprowadzono zmiany polegające na dodaniu i zmianie przepisów art. 9 ust. 3 a – 3c, art. 91 ust. 3, ust 5, art. 92, art. 95,, art. 96, art. 18 – 183 ustawy, określających zasady wydawania i cofania zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, limitów sprzedaży, miejsc w których prowadzona może być sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zasad i warunków udzielania, cofnięcia i wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Określanie w uchwale Rady Miejskiej w Golinie warunków sprzedaży napojów alkoholowych było więc zbędne, skoro kwestie te regulowała ustawa. Gmina zamiast określania warunków sprzedaży napojów alkoholowych zobligowana została do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, czego nie uczyniła. Zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się tylko wtedy, gdy punkt sprzedaży spełnia warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2. Określenie tego usytuowania w uchwale rady ma istotne znaczenie również dla procedury wydawania zezwoleń. W § 1 uchwały określiła prawidłowo, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W §§3 – 5, jak słusznie stwierdził skarżący nie wykonała ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy. W § 2 uchwały uznała, że "sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży może być prowadzona niezależnie od usytuowania placówki z zastrzeżeniem wynikającym z treści art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi". Takie sformułowanie poprzez odniesienie się jedynie do ustawowo określonych miejsc, w których zakazana jest sprzedaż napojów alkoholowych z uznaniem, że jest to wystarczające, gdyż sprzedaż poza tymi miejscami może być prowadzona niezależnie od usytuowania placówki, czyli bez żadnych ograniczeń. Obowiązek ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być oceniany w oderwaniu od celowości nałożenia takiego obowiązku na organ. Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały " podstawowym założeniem tego zadania jest stworzenie standardów dotyczących zasad i warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych oraz wskazanie kierunków polityki w zakresie ograniczania dostępności alkoholu w gminie. Przyjmuje się jako zasadę, że napój alkoholowy nie jest zwykłym towarem, do którego można stosować proste zasady wolnego rynku, popytu i sprzedaży." Zaskarżona uchwała żadnych, wskazanych w jej uzasadnieniu zasad ograniczania dostępności alkoholu w gminie nie wprowadzała, skoro umożliwiała jego sprzedaż niezależnie od usytuowania placówki z ograniczeniami wynikającymi jedynie z ustawy, do czego wydawanie uchwały nie było konieczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano wielokrotnie, co mieści się pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy przez to rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo wychowawcze, itp., jak też inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Nie miesi się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania jak ma takie miejsce wyglądać (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2009, II SA/Ol 26/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 10 sierpnia 2010r., II SA/Go 549/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2011r., II SA/Bd 1053/11) W przedmiotowej uchwale określenia zasad usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych brak. Słusznie wskazał skarżący, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy. Zostały one wyrażone w art. 1 ustawy zgodnie, z którym organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Art 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nakazuje podejmowanie działań przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: ograniczanie dostępności alkoholu. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Oznacza to, że obowiązkiem rady gminy wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy było takie określenie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, by w istocie ograniczyć negatywne następstwa picia alkoholu, w tym ze szczególnym uwzględnieniem grup podanych na nadmierne spożywanie alkoholu, młodzieży, ochronę najsłabszych. Sąd uważa za stosowne stwierdzić, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 1995 r., w spr. SA/Kr 2937/94; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., w spr. akt III SA/Lu 337/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała przez nie wprowadzenie żadnych, poza ustawowymi ograniczeń, nie pozwala spełnić celu ustawy. Wspomnieć należy, że ani z uzasadnienia uchwały, ani z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie miasta i gminy Golina w 2001r. nie wynika, by gmina ta była całkowicie wolna od problemów alkoholowych. W § 3 - 5 uregulowano kwestie warunków i zasad uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czym naruszono nie tylko art. 12 ust. 2 ustawy wykraczając poza upoważnienie ustawowe, jak i dokonano powtórzeń z ustawy (art.. 18 ustawy) wskazano, że sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia Burmistrza Miasta Golina wyłącznie w miejscach sprzedaży posiadających pozytywną opinię Terenowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej i określono kiedy zezwoleń/ zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejsce sprzedaży się nie wydaje. Odwołując się do wskazanej w kontrolowanej uchwale podstawy prawnej art. 12 ust. 1 oraz 2 ustawy jako upoważnienia dla jej podjęcia, Sąd stwierdza, że przepis ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do tworzenia dodatkowych warunków, wymagań bądź nakładania obowiązków ponad wyrażone w ustawie jako warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co wykazano wyżej. Jak już wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, zaś przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w przepisie art. 12 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym obowiązku uzyskania zgody określonego podmiotu, czy grupy podmiotów. Przepis ten nie przyznaje bowiem radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., w spr. V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327). Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Nieprawidłowe było również zawarcie w zaskarżonych § 2-5 uchwały powtórzeń zapisów ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie z wyroku z 7 kwietnia 2010r. (II OSK 170/10), zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w "zasadach techniki prawodawczej" skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu. Naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też zrozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w ww. zakresie skarżony organ. Analizowane paragrafy powtarzają uregulowania ustawowe, nadto ich zapisy wykraczają poza delegację z art. 12 ust. 2 ustawy a brakuje w uchwale zapisów, do których gmina uchwalenia była zobowiązania na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy. co powoduje konieczność uznania nieważności całego aktu Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w wyroku. W świetle przeprowadzonych rozważań, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej § 2 i § 3, § 4, § 5. .Dodatkowo, na mocy art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uznał za niezbędne stwierdzenie nieważności całej uchwały, która po wyeliminowaniu tych zapisów i pozostawieniu § 1 określającego liczbę punków sprzedaży alkoholu (art. 12 ust. 1 ustawy) i § 6 uchylającego dotychczasową uchwalę i tak nie stanowiłaby realizacji obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 ustawy. Zaskarżona uchwała była opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2002r., Nr 28, poz. 879 stąd brał było postaw do określania, że do czasu uprawomocnienia wyroku nie może być wykonana zgodnie z art. 152 p.p.s.a.