IV SA/Po 1091/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska . po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Sośnie z dnia 18 lutego 2002 r. nr XXIX/196/02 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Sośnie nr XXIV/173/01 z dnia 28 czerwca 2001 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana W dniu 18 lutego 2002r. Rada Gminy w Sośnie podjęła uchwałę Nr XXIX/196/02 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/173/01 z dnia 28 czerwca 2001r. w sprawie ustalenia opłaty przyłączeniowej do kanalizacji ściekowej do oczyszczalni w miejscowości Sośnie i to na podstawie art.4 ust1. pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz.43 ze zm.). Zgodnie z § 1 uchwały ustalono, że w § 1 uchwały Nr XXIV/173/01 z dnia 28 czerwca 2001r.( obrzmieniu : ustala się opłatę przyłączeniową do sieci kanalizacyjnej w miejscowości Sośnie, która stanowić będzie równowartość 3 ton żyta wg cen ustalonych przez GUS roku poprzedniego), dodaje się ust.2 w brzmieniu, iż w przypadku podłączenia budynku w którym znajduje się dwa lub więcej lokali mieszkalnych odpłatność ustala się na poziomie równowartości 1,5 tony żyta wg cen ustalonych przez GUS roku poprzedniego od jednego lokalu. Skargę na powyższą uchwałę w dniu [...] listopada 2012 r. wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...]. i to na podstawie art.50 § 1 i art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z dnia 20 września 2004r., Nr 153, poz.1270) domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Sośnie z dnia 18 lutego 2002r. nr XXIX/196/02, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 18 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art.4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie się do sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jednak w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być art.7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który jest regulacją prawa ustrojowego, określający zadania własne gminy. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje rady. Powołany w uchwale przepis art.18 ust.2 u.s.g., który stanowi o wyłącznej właściwości rady gminy jest jedynie regulacją prawa ustrojowego określającą w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi terytorialnemu. Przepis ten nie może stanowić podstawy uchwały rady gminy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych za przyłączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Przepisem takim nie może być również powołany art.4 ust.1 pkt 2 u.g.k., zgodnie z którym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Opłaty, o których mowa w powołanym przepisie mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczone w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sośnie wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek formalny do wniesienia skargi, jakim jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg dotyczy także skargi wnoszonej przez prokuratora. Ponadto zaskarżona uchwała nie nakłada ogólnego obowiązku ponoszenia opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących, a stanowi jedynie podstawę do nawiązania stosunku cywilnoprawnego związanego z odpłatnością za usługę przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Jednocześnie skarga jest pozbawiona podstawy faktycznej, bowiem zaskarżona uchwała została przez organ uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Sośnie z dnia 18 lutego 2002r. Nr XXIX/196/02 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, iż nie ma racji organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że skarga dotknięta jest wadą formalną, bowiem nie został spełniony warunek do jej wniesienia jakim jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez prokuratora, a żaden przepis nie zwalnia prokuratora od spełnienia tego wymogu. Jak wynika z treści art.50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. prokurator. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. A zatem sposób wnoszenia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego (tak w zakresie konieczności wyczerpania toku instancji administracyjnej, jak i terminu do wniesienia skargi) uzależniony jest od tego, czy brał on wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, czy takiego udziału nie brał. Wyłączenie w stosunku do prokuratora warunku dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia oraz ustanowienie kilkakrotnie dłuższego terminu do wnoszenia skargi, odnosi się tylko i wyłącznie do sytuacji niebrania przez prokuratora udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Prokurator, jak i Rzecznik Praw Obywatelskich z reguły nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym, a konieczne jest umożliwienie tym podmiotom w interesie publicznym lub w imię ochrony praw obywatelskich zakwestionowanie działań organów administracji publicznej naruszających prawo. Taki jest powód wyłączenia w stosunku do tych podmiotów spełnienia warunku dopuszczalności skargi do sądu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia. Zatem legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministarcyjnego. Tym samym uzależnianie inicjatywy w tym zakresie od zaistnienia dodatkowych szczególnych przesłanek do takiego działania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. (tak wyrok NSA z dnia 13 marca 2008r., II OSK 385/07, Lex nr 468747). Rozpoznając merytorycznie skargę, należy zwrócić uwagę, iż prawidłowo skarżący podkreślił, której to okoliczności nie kwestionował również organ, iż zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej - ściekowej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być art. 40, czy art.41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Takim przepisem nie może być również art.7 ust.1 pkt 3 tejże ustawy , zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu. W żadnym przypadku art. 7 u.s.g. nie może być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Również art. 18 u.s.g. nie jest podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wprawdzie w artykule tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego. Art. 18 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji tylko w zakresie stanowienia aktów prawa wewnętrznego, a takim nie jest zaskarżona uchwała. Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, co już wcześniej podkreślono, że zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców Gminy Sośno, których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do sieci kanalizacji ściekowej do oczyszczalni. Istotnym jest to, że uchwałą tą zobowiązano mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym (uiszczeniu jednorazowej opłaty), czyli nałożono na nich obowiązki. Zaskarżona uchwała nie określa dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach opłaty za zainstalowanie przyłączy kanalizacyjnych. Analiza § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprost wskazuje, że udział finansowy mieszkańców w wysokości odpowiadającej równowartości 1,5 tony żyta od jednego lokalu jest obligatoryjny. Uchwała jest więc podstawą realizacji określonego w niej zadania. A uiszczenie opłaty stanowi warunek uzyskania zgody na zainstalowanie przyłącza do sieci kanalizacyjnej. Żaden przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, czy wodociągowej. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). Również art.4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz.43), powołany w podstawie prawnej, nie jest generalnym upoważnieniem do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi urzędowo należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK730/2006 oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 675/07 sądy administracyjne wyraziły pogląd, iż również z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001r. (Dz.U.2006.123.858) nie wynika możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci. Powyższy pogląd znajduje w pełni akceptację składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 12.05.2010r.,II SA/Ke 248/10). Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. A zatem zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.g.n.). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.n.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w całości jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest zasadne w sytuacji, gdy skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki quasi – akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Dlatego też chybiony był argument organu, iż skarga winna zostać oddalona z uwagi na uchylenie przez radę gminy zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.