IV SA/Po 1100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie dowozu uczniów do przedszkoli i szkół postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Gminy G. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie dowozu uczniów do przedszkoli i szkół. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowanie wskazując, iż uwzględnia w całości zarzuty podniesione w skardze oraz że w dniu [...] października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dowozu uczniów do przedszkoli i szkół, wobec których Gmina G. nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Rada wskazała, iż uchwala ta usuwa nieprawidłowość wskazaną przez skarżącego oraz dodatkowo w § 7 wskazuje na utratę mocy uchwały będącej przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej "Ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały w sprawie dowozu uczniów do przedszkoli i szkół, wobec których Gmina G. nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przed dokonaniem szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami, w tym co do obowiązku ogłoszenia takiej uchwały we właściwym dzienniku wojewódzkim. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX nr 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm. – dalej "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu w treści uchwały można znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W tym miejscu wskazać należy, że generalność oznacza, iż norma nie jest skierowana do grupy podmiotów określonych przy pomocy nazwy rodzajowej, który w niniejszej sprawie są dzieci będące mieszkańcami Gminy G. w określonej odległości od placówki. Abstrakcyjność oznacza, iż nakazane czy też zakazane zachowanie jest wymagane od adresata normy w każdym przypadku, gdy ziszczą się określone w normie prawnej okoliczności. Nie ulega wątpliwości, iż dopuszczenie możliwości dowożenia dzieci do przedszkoli i szkół stanowi normę abstrakcyjną. Zwrócić należy uwagę, iż Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie kwestionowała faktu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, co jak wskazano wyżej nie jest kwestionowane przez organ, implikował konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 – dalej "u.s.g."). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. co do zasady nie powinno być krótsze niż 14 dni. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 6 stanowiła, że: "uchwała wchodzi w życie od [...] września 2017r., a więc bez wymaganego ogłoszenia. Mimo to Sąd nie mógł orzec o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie, ponieważ w dniu orzekania przez Sąd obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie dowozu uczniów do przedszkoli i szkół, wobec których Gmina G. nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. w dniu [...] października 2017 r., poz. 6829. Należy mieć na uwadze, iż na mocy tej uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę (§ 6 uchwały nr [...]). Ponadto w § 7 uchwały nr [...] stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. W.. W ocenie Sądu na skutek podjęcia nowej uchwały i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym dotychczasowa uchwała w sprawie dowozu uczniów do przedszkoli i szkół, wobec których Gmina G. nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu została wyeliminowana z obrotu. Uznając, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). Jednakże powyższe, w ocenie Sadu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchwalenie tekstu jednolitego i jego publikacji w Dzienniku Urzędowym. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 Ppsa mając na uwadze wysokość wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).