IV SA/Po 119/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2019 r. przy udziale sprawy ze sprzeciwu P. k. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. M. Sp. z o.o. Sp.k. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r. Starosta R. (dalej: Starosta, organ I instancji) wydał – po wznowieniu postępowania na wniosek [...] P. M. Sp. z o.o. Sp.k. – decyzję znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. k. pozwolenia na budowę budynku handlowego z instalacjami: elektryczną, wentylacyjną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i centralnego ogrzewania, dróg wewnętrznych i parkingu dla samochodów osobowych na działkach o numerach ewid. gruntu [...], [...], [...], [...], [...], położonych w R. przy ul. [...]. Organ I instancji stwierdził, że wnoszącemu o wznowienie postępowania (K. P. M. Sp. z o.o. Sp.k.) nie przysługiwał przymiot strony na podstawie przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydania w tym przedmiocie decyzji. Nie przysługuje on również na podstawie przepisów obecnie obowiązujących. Nie istniała zatem przywołana przez wnioskodawcę podstawa prawna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...] Od decyzji Starosty odwołanie wniósł [...] P. M. Sp. z o.o. Sp.k. z zachowaniem ustawowego terminu. Wojewoda podkreślił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną tylko wówczas, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja została wydana, było dotknięte wadą określoną wart. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b §1 k.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). [...] P. M. Sp. z o.o. Sp.k., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie "postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego roboty budowlane na urenie sąsiadującym z terenem wnioskodawcy przy ul. [...] w R. ". W uzasadnieniu podania z dnia 5 października 2018 r. wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], składającej się z działki nr ewid. [...], obręb [...] R.. We wniosku powołano się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...] W dniu [...] listopada 2018 r. Starosta wydał na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zwrócił uwagę, że wznowione postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana przez tego samego pracownika organu (E. K. - Naczelnika Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska, działającą z upoważnienia Starosty), co decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2018 r., która zapadła w postępowaniu zwykłym. Ponadto z adnotacji na decyzjach z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że w postępowaniu zwykłym oraz postępowaniu nadzwyczajnym brała udział również M. Z. (podinspektor). Takie okoliczności wyczerpują przesłankę wyłączenia pracownika organu zawartą w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Omawiany przepis stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; z 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15; z 9 czerwca 2015 r., II GSK 135/15). Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 3003/15, dostępny na stronach internetowych NSA). Organ winien przeprowadzić postępowanie wznowieniowe w nowym składzie osobowym, w celu zapewnienia bezstronności i właściwego standardu obiektywizmu. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musi prowadzić do eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. W związku z powyższym uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał okoliczności, na jakie winien zwrócić uwagę Starosta przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz poinformował, że w celu przyspieszenia załatwienia sprawy odstąpiono od zastosowania art. 10 k.p.a. Decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. zaskarżona została przez P. k. z siedziba w P. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W sprzeciwie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucono jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawny do ponownego rozpoznania. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że pracownicy organu administracji publicznej brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest całkowicie odrębnym postępowaniem. 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez bezzasadne przedłużanie postępowania i wprowadzanie stanu niepewności prawnej dla skarżącego w sytuacji, gdy została wydana ostateczna decyzja administracyjna. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od pierwotnego postępowania. Co za tym idzie, nie ma merytorycznych podstaw do eliminacji decyzji starosty z obrotu prawnego. Co więcej, decyzja ta podlegała kontroli niezależnego organu odwoławczego, tj. Wojewody, który nie brał wcześniej udziału w wydaniu pierwotnej decyzji administracyjnego. Dlatego winien on merytorycznie rozpatrzyć sprawę, a nie kierować ją do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący jako inwestor i przedsiębiorca powinien liczyć na stałość decyzji administracyjnych, która wyraża się w zaufaniu do organów administracji publicznej. Kolejne postępowania, w sytuacji, gdy wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i na tej podstawie realizowana jest inwestycja, nie wpływają na wzrost zaufania do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.), okazał się niezasadny i dlatego Sąd oddalił go na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej - składanej na zasadach ogólnych - skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a. po zmianach od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. określa jasno, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, tj. po pierwsze, stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz po drugie, uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Obie te przesłanki muszą być spełnione w konkretnej sprawie łącznie. Wydanie bowiem takiej decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo, tj. gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 § 1 i 2 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie warunki wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w sprzeciwie jakoby odrębność postępowania w sprawie wznowienia postępowania uchylała obowiązek wyłączenia pracownika organu administracji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2469/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji, albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Tezę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Analiza akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do tożsamości personalnej po stronie organu wydającego decyzje: z dnia [...] sierpnia 2018 r. i z dnia [...] listopada 2018 r. Naruszenie takie stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Skutkuje to koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzonego naruszenia nie może, wbrew sugestii sprzeciwu, konwalidować organ II instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie przez organ jednej ( drugiej) instancji. Wskazane wyżej uchybienie stanowiły wystarczającą przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym Sąd, oceniając jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Marginalnie zauważyć należy, że uzasadnienie organu II instancji w zakresie odstąpienia od obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. nie może być uznane za wystarczające w świetle przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a. To uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.