IV SA/Po 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr XXV/301/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w rejonie ulic: 70 Pułku Piechoty i Armii Poznań w Pleszewie, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Miasta Pleszewa na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej: Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXV/301/2013 Rady Miejskiej w Pleszewie (zwanej dalej: Rada) z dnia 04 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: 70 Pułku Piechoty i Armii Poznań w Pleszewie (zwaną dalej: Uchwała). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Na mocy art. 4 ust. 2 cyt. ustawy do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto w dniu 26 czerwca 2010 r., a zatem zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Następnie wskazano, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej: Rozporządzenie), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Na kanwie powyższych rozważań zarzucono, co następuje: Zgodnie z § 9 pkt 1 Uchwały, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej lub mieszkaniowo - usługowej, oznaczonych symbolami "1MN/U" - "4MN/U", ustalono lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo usługowego, albo mieszkalno - usługowego w układzie wolnostojącym, nie ustalając zarazem maksymalnej wysokości dla budynków usługowych i mieszkalno - usługowych. Ponadto w § 8 ust. 1 pkt 9 i § 9 pkt 9 Uchwały, na terenach oznaczonych symbolami "1MN" - "8MN" i "1MN/U" - "4MN/U", dopuszczono przykrycie dachem płaskim budynków gospodarczych, dla których również nie wyznaczono maksymalnej wysokości zabudowy. Zdaniem organu powyższe uchybienia stanowią naruszenie cytowanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Kolejno zarzucono, że w § 5 ust. 2 pkt 6 Uchwały, ustalono, że stosowanie na terenach "1U" i "2U" rozwiązań przeciwhałasowych zmniejszających uciążliwości wywołane ruchem drogowym od strony drogi ekspresowej nr 11 zlokalizowanej poza granicą planu, należy dokonać staraniem i na koszt inwestorów przedmiotowego terenu. W ocenie organu zamieszczenie ww. zapisów, określających podmiot, do którego należy realizacja i finansowanie inwestycji polegającej na wprowadzeniu rozwiązań przeciwhałasowych, stanowi przekroczenie zakresu zagadnień, które winien obejmować plan miejscowy. Wskazany zakres został określony w art. 15 ustawy, a jego przekroczenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Następnie wywodzono, że obowiązek zawarcia w planie wiążących zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, a więc m.in. parametrów zabudowy, jest uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie, którego plan miejscowy dotyczy. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń, jak to – zdaniem organu – ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie ewentualne odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować uzasadnienie nie tylko w stanie faktycznym, lecz również powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Norma art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wymaga bowiem ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt. 1-12. Reasumując organ skonstatował, że Uchwała nie zawiera określenia wysokości budynków, obligatoryjnego elementu planu i tym samym stanowi, w ocenie organu, o naruszeniu obowiązujących zasad przy sporządzaniu planu miejscowego, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie podkreślono, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Istniejące braki w przedmiotowej Uchwale mogą, w ocenie organu, prowadzić w przyszłości do nieodwracalnych skutków prawnych związanych z wydaniem pozwoleń na budowę, a nawet uniemożliwieniem ich wydania przez starostę. W odpowiedzi na skargę Rada poinformowała, uznała stanowisko zawarte w skardze Wojewody Wielkopolskiego za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Nr XXV/301/2013 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 04 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: 70 Pułku Piechoty i Armii Poznań w Pleszewie. Procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej: m.p.z.p.), jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). A zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z wyroku z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 136/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) oceny, czy uchwalony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" m.p.z.p. odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aż po samo uchwalenie planu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania" m.p.z.p. należy wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009, art. 28, nb 2 i 4; wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie dnia 21 października 2010 r. w art. 4 ust. 2 nakazuje, aby do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosować przepisy dotychczasowe, a zatem sprzed wejścia w życie wprowadzonych ustawą zmieniająca zmian. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., ostatnią z dnia 05 czerwca 2010 r. wprowadzoną ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474)), zwanej dalej: u.p.z.p. Jak wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala się zasadniczo w celu ustalenia przeznaczenia danego terenu, w tym na potrzeby rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, oraz w celu określenia sposobów jego zagospodarowania i zabudowy. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwane dalej: Rozporządzeniem). W § 4 tego Rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W szczególności w pkt 6 tego paragrafu ustawodawca wskazał wśród tych wymogów ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W skardze zarzucono: - pominięcie w § 9 pkt 1 Uchwały ustalenia maksymalnej wysokości dla budynków usługowych i mieszkalno – usługowych; - pominięcie w § 8 ust. 1 pkt 9 i § 9 pkt 9 Uchwały ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy stanowiące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia oraz - w § 5 ust. 2 pkt 6 Uchwały ustalenie że stosowanie na terenach "1U" i "2U" rozwiązań przeciwhałasowych zmniejszających uciążliwości wywołane ruchem drogowym od strony drogi ekspresowej nr 11 zlokalizowanej poza granicą planu, należy dokonać staraniem i na koszt inwestorów przedmiotowego terenu z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Sąd w składzie niniejszym uznał zarzuty skargi za uzasadnione. Ich zasadność stwierdziła zresztą sama Rada w odpowiedzi na skargę. Należy bowiem stwierdzić, co następuje. W § 5 ust. 2 pkt 6 Uchwały przyjęto, iż w zakresie kształtowania komfortu akustycznego ustala się stosowanie na terenach 1U i 2U rozwiązań przeciwhałasowych zmniejszających uciążliwości wywołane ruchem drogowym od strony drogi ekspresowej nr 11 zlokalizowanej poza granicą planu, staraniem i na koszt inwestorów przedmiotowego terenu. W § 8 ust. 1 pkt 5 ppkt a i b oraz pkt 6 Uchwały przyjęto, iż w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenach oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3 MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MJN, 8 MN, ustala się wysokość budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji nadziemnych, lecz nie więcej niż 8,5 m, dla budynków garażowych nie większą niż 5,0 m, jednocześnie dopuszcza się dla budynków garażowych lub gospodarczych przekrycie dachem płaskim. Z kolei w § 9 pkt 1, pkt 5 ppkt a i b oraz pkt 9 w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenów oznaczonych symbolami 1 MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4 MN/U ustalono lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo usługowego, albo mieszkalno- usługowego w układzie wolno stojącym określając jednocześnie wysokość budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji nadziemnych, lecz nic więcej niż 10,O m, zaś budynków garażowych nie większą niż 6,0 m. Dopuszczono dla budynków garażowych lub gospodarczych przekrycie dachem płaskim. Analiza Uchwały wskazuje w ocenie Sądu bezspornie, że nie ustalono na terenach oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3 MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8 MN dla budynków gospodarczych maksymalnej wysokości zabudowy. Nie ustalono również na terenów oznaczonych symbolami 1 MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4 MN/U maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków usługowych i mieszkalno-usługowych. Pominięcia te stanowią naruszenie określonych w art. 28 u.p.z.p. zasad sporządzania planów miejscowych skutkujące nieważnością Uchwały. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Rada miała obowiązek ustalenia tych właśnie parametrów w planie miejscowym, czego nie uczyniła. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nieważność dotyczyć musi całego aktu, a nie jedynie jego części z uwagi na zasięg terytorialny terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3 MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MJN, 8 mn oraz 1 MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4 MN/U które łącznie zajmują blisko połowę całego obszaru objętego zaskarżonym planem. Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący przekroczenia władztwa planistycznego na skutek wskazania podmiotów, które mają być inicjatorami i które obciążać mają koszty rozwiązań przeciwhałasowych zmniejszających uciążliwości wywołane ruchem drogowym od strony drogi ekspresowej nr 11 zlokalizowanej poza granicą planu. Takie postanowienia stanowią nie tylko nieuprawnioną ingerencję w sferę własności, ale przede wszystkim wykraczają poza kompetencje organów planistycznych określone w obowiązujących przepisach. Tymczasem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) Stosownie do postanowień art. 152 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi, należało również orzec, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.