IV SA/Po 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwały Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 26 lutego 2020 r. nr XXI/145/20 w sprawie wysokości diet radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, a także zasad ustalania i wypłaty tych należności oraz z dnia 10 listopada 2021 r. nr XLII/299/21 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/145/20 Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 26 lutego 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Gnieźnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 26 lutego 2020 r. Nr XXI/145/20 w sprawie wysokości diet radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, a także zasad ustalania i wypłaty tych należności oraz na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 10 listopada 2021 r. Nr XLII/299/21 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/145/20 Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 26 lutego 2020 r. Skarżący zarzucił zaskarżonym uchwałom istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 t.j., dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tych uchwał, stanowiących akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiążą one adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołują skutku prawnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska Gminy Kłecko, podjęła opisane wcześniej uchwały dotyczące diet radnych oraz zwrotu kosztów ich podróży służbowych. Z ich zapisów wynika, iż uchwała Nr XLII/299/21 z dnia 10 listopada 2021 r. weszła w życie z dniem jej podjęcia, natomiast uchwała Nr XXI/145/20 z dnia 26 lutego 2020 roku - weszła w życie z dniem 1 marca 2020 roku. Żadna z tych uchwał nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżone uchwały z uwagi na materię, którą regulują oraz to, że zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowią akty prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 roku, III OSK 5279/21, LEX nr 3379902, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 roku, IV SA/Po 140/24, LEX nr 3714239). W ocenie Prokuratora przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Kłecko wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie organ zarzucił skardze naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. z uwagi na przedawnienie do wniesienia skargi, wnosząc o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 26 lutego 2020 r. Nr XXI/145/20 w sprawie wysokości diet radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, a także zasad ustalania i wypłaty tych należności oraz uchwała Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 10 listopada 2021 r. Nr XLII/299/21 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/145/20 Rady Miejskiej Gminy Kłecko z dnia 26 lutego 2020 r. Skargę na przedmiotowe Uchwały wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Gnieźnie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 978/06). Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 p.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowiły przepisy art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie zaś z art. 37b ust. 1 u.s.g rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jak i uchwała w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również argumentacja Prokuratora wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że przedmiotowe uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwałach nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego lub przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Adresaci uchwał zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwały objęte skargą stanowią akty prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone uchwały z zakresu prawa miejscowego, które podlegały obowiązkowi ogłoszenia, a które nie zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym są w całości nieważne, bowiem obarczone są wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.