IV SA/Po 1237/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. W. kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] czerwca 2010 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek G. B-P. (dalej: "Inwestorka") o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 1708/2 położonej w [...]. W efekcie cofnięcia wniosku przez Inwestorkę, Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz"), decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. Pismem z [...] czerwca 2012 r. L. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji – ustalających warunki zabudowy, w okresie po 2004 r., na działkach 1707 i 1708/1, położonych w [...], należących do G. B-P". Uzasadniając napisała, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na nieinformowanie Wnioskodawczyni o toczących się postępowaniach, tj. brak możliwości obrony swych praw i czynnego udziału w postępowaniu, a także z uwagi na to, że naruszały one zasadę dobrego sąsiedztwa (kontynuacja zabudowy) wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a co za tym idzie – przepisy prawa budowlanego. W ocenie Wnioskodawczyni decyzje te doprowadziły do zmiany parametrów zabudowy ww. działek – z maks. 50% do 100% powierzchni – oraz naruszyły przepisy o usytuowaniu i odległościach budynków wobec działek sąsiednich. Wnioskodawczyni podkreśliła, że sformułowała swój wniosek w taki sposób, gdyż nie zna sygnatur ani dat wydania decyzji, jednak dane te są w posiadaniu organu. Postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – wskazując jako podstawę prawną art. 61a w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lipca 2010 r., nr: [...], mocą której Burmistrz umorzył postępowanie z wniosku Inwestorki w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce nr 1708/2 w [...], na skutek cofnięcia ww. wniosku. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało umorzone z uwagi na cofnięcie wniosku przez Inwestorkę, to brak jest przedmiotu (decyzji), co do którego wniesiono żądanie stwierdzenia nieważności, a więc zachodzi przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Pismem z [...] października 2012 r. Wnioskodawczyni wystąpiła o ponowne rozpoznanie m.in. sprawy załatwionej opisanym postanowieniem, argumentując, iż jest ono sprzeczne z prawem. Postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę prawną art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając SKO przywołało treść art. 61a §1 k.p.a. i wskazało, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia była ocena, że w sprawie miała miejsce wskazana w tym przepisie "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, wynikająca z faktu wydania przez Burmistrza decyzji umarzającej. W skardze z 29 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni m.in. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień SKO w całości oraz obciążenie kosztami postępowania przeciwnika skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że Wnioskodawczyni wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr 1708/2 w [...] – a także art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie wnosiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza. Uzasadniając napisała, że jest właścicielką działki nr 1709, podczas gdy Inwestorka jest właścicielką (ewentualnie współwłaścicielką) działek nr 1708/2, 1708/1 i [...], leżących obok. Podkreśliła, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczył ww. decyzji Burmistrza o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki 1708/2, zatem zaskarżone postanowienie ani postanowienie je poprzedzające w ogóle nie powinny zostać wydane. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 157 § 2 k.p.a.). W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, treść zawartego w nim żądania ma niebagatelne znaczenie, gdyż nie tylko inicjuje konkretne postępowanie, ale także wyznacza jego przedmiot i zakres (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., II OSK 1434/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie może określić lub zmodyfikować jego przedmiot (por. wyrok WSA z 17.08.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA). W konsekwencji, gdy treść żądania budzi wątpliwości, jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok WSA z 20.05.2010 r., III SA/Łd 142/10, CBOSA). W niniejszej sprawie podanie (żądanie) zmierzające do wszczęcia postępowania zostało sformułowane w sposób bardzo ogólny, gdyż Skarżąca wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji – ustalających warunki zabudowy, w okresie po 2004 r., na działkach 1707 i 1708/1, położonych w [...]". Z takiego sformułowania wynikało, że przedmiotem zawartego w nim żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności były wyłącznie decyzje spełniające łącznie trzy kryteria: (a) "ustalające" warunki zabudowy, tj. decyzje pozytywne, a nie np. decyzje negatywne (odmowne) albo umarzające postępowanie w sprawie; (b) dotyczące tylko działek nr 1707 i 1708/1, a już nie innych działek należących do Inwestorki, w szczególności działki nr 1708/2; (c) wydane po 2004 r., a więc, literalnie rzecz ujmując, po dniu 31 grudnia 2004 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie SKO dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza (z [...] lipca 2010 r.) umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, i to dla terenu działki nr 1708/2. Tym samym wykraczało poza granice przedmiotowe wniosku Skarżącej, gdyż ww. decyzja Burmistrza ani nie "ustalała" warunków zabudowy, ani nie dotyczyła wskazanych we wniosku działek. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszały w stopniu istotnym przepisy postępowania, a w szczególności art. 61 § 1 k.p.a., statuujący zasadę związania organu treścią żądania wnioskodawcy, oraz art. 61a k.p.a., z którego wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może dotyczyć wyłącznie sprawy (przedmiotu), której owo żądanie dotyczyło. Zarazem Sąd uznał, że wskazane naruszenie prawa nie miało charakteru "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż, jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy, wadliwe postanowienia, zwłaszcza z uwagi na ich przedmiot (odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, o którego wszczęcie nie wnioskowano), nie pociągnęły za sobą istotnych skutków społeczno-gospodarczych, które należy również brać pod uwagę przy ocenie zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 07.10.2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). W konsekwencji Sąd poprzestał na uchyleniu obu wydanych w sprawie postanowień (pkt 1 sentencji wyroku) – a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – o co też, notabene, wnioskowała Skarżąca. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (50 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), w wysokości 240 zł – łącznie 290 zł.