IV SA/Po 1238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. W. kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. (Nr[...]) Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – po rozpatrzeniu w wniosku G. B.–P. (dalej: "Inwestorka") – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku [...] na działce o numerze ewid. 1708/2, [...], położonej w [...]. Pismem z 12 czerwca 2012 r. L. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji – ustalających warunki zabudowy, w okresie po 2004 r., na działkach 1707 i 1708/1, położonych w [...], należących do G. B-P". Uzasadniając napisała, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na nieinformowanie Wnioskodawczyni o toczących się postępowaniach, tj. brak możliwości obrony swych praw i czynnego udziału w postępowaniu, a także z uwagi na to, że naruszały one zasadę dobrego sąsiedztwa (kontynuacja zabudowy) wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a co za tym idzie – przepisy prawa budowlanego. W ocenie Wnioskodawczyni decyzje te doprowadziły do zmiany parametrów zabudowy ww. działek – z maks. 50% do 100% powierzchni – oraz naruszyły przepisy o usytuowaniu i odległościach budynków wobec działek sąsiednich. Wnioskodawczyni podkreśliła, że sformułowała swój wniosek w taki sposób, gdyż nie zna sygnatur ani dat wydania decyzji, jednak dane te są w posiadaniu organu. Postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę prawną art. 61a w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza z [...] września 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając SKO podkreśliło, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w żaden sposób nie narusza praw i obowiązków właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wobec tego brak jest przedmiotu (decyzji), co do którego wniesiono żądanie stwierdzenia nieważności, a więc zachodzi przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Pismem z [...] października 2012 r. Wnioskodawczyni wystąpiła o ponowne rozpoznanie m.in. sprawy załatwionej opisanym postanowieniem, argumentując, iż jest ono sprzeczne z prawem. Postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...], SKO – wskazując jako podstawę art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż Wnioskodawczyni brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem kwestionowanej decyzji Burmistrza, gdyż była stroną tego postępowania. Stwierdziło, że decyzja odmowna dla inwestora jest decyzją pozytywną dla Skarżącej, gdyż nie zostały naruszone jej prawa, które mogłyby ewentualnie zostać naruszone, gdyby wydano decyzję ustalającą warunki planowanej zabudowy. W skardze z 29 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni m.in. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień SKO w całości oraz obciążenie kosztami postępowania przeciwnika skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że Wnioskodawczyni wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] września 2011 r., Nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr 1708/2 w [...] – a także art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie wnosiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza. Uzasadniając napisała, że jest właścicielką działki nr 1709, podczas gdy Inwestorka jest właścicielką (ewentualnie współwłaścicielką) działek nr 1708/2, 1708/1 i [...], leżących obok. Podkreśliła, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczył ww. decyzji Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy na działce 1708/2, zatem zaskarżone postanowienie ani postanowienie je poprzedzające w ogóle nie powinny zostać wydane. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 157 § 2 k.p.a.). W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, treść zawartego w nim żądania ma niebagatelne znaczenie, gdyż nie tylko inicjuje konkretne postępowanie, ale także wyznacza jego przedmiot i zakres (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., II OSK 1434/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie może określić lub zmodyfikować jego przedmiot (por. wyrok WSA z 17.08.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA). W konsekwencji, gdy treść żądania budzi wątpliwości, jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok WSA z 20.05.2010 r., III SA/Łd 142/10, CBOSA). W niniejszej sprawie podanie (żądanie) zmierzające do wszczęcia postępowania zostało sformułowane w sposób bardzo ogólny, gdyż Skarżąca wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji – ustalających warunki zabudowy, w okresie po 2004 r., na działkach 1707 i 1708/1, położonych w [...]". Z takiego sformułowania wynikało, że przedmiotem zawartego w nim żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności były wyłącznie decyzje spełniające łącznie trzy kryteria: (a) "ustalające" warunki zabudowy, tj. decyzje pozytywne, a nie np. decyzje negatywne (odmowne) albo umarzające postępowanie w sprawie; (b) dotyczące tylko działek nr 1707 i 1708/1, a już nie innych działek należących do Inwestorki, w szczególności działki nr 1708/2; (c) wydane po 2004 r., a więc, literalnie rzecz ujmując, po dniu 31 grudnia 2004 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie SKO dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza (z [...] września 2011 r.) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, i to dla terenu działki nr 1708/2. Tym samym wykraczało poza granice przedmiotowe wniosku Skarżącej, gdyż ww. decyzja Burmistrza ani nie "ustalała" warunków zabudowy, ani nie dotyczyła wskazanych we wniosku działek. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszały w stopniu istotnym przepisy postępowania, a w szczególności art. 61 § 1 k.p.a., statuujący zasadę związania organu treścią żądania wnioskodawcy, oraz art. 61a k.p.a., z którego wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może dotyczyć wyłącznie sprawy (przedmiotu), której owo żądanie dotyczyło. Zarazem Sąd uznał, że wskazane naruszenie prawa nie miało charakteru "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż, jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy, wadliwe postanowienia, zwłaszcza z uwagi na ich przedmiot (odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, o którego wszczęcie nie wnioskowano), nie pociągnęły za sobą istotnych skutków społeczno-gospodarczych, które należy również brać pod uwagę przy ocenie zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 07.10.2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). W konsekwencji Sąd poprzestał na uchyleniu obu wydanych w sprawie postanowień (pkt 1 sentencji wyroku) – a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – o co też, notabene, wnioskowała Skarżąca. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (50 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), w wysokości 240 zł – łącznie 290 zł. MZ