IV SA/Po 130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) po rozpoznaniu sprawy z odwołania S. W. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku T. – S. (w tym rozbudowa węzła), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy z [...] sierpnia 2018r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wyniku złożenia wniosku z dnia [...] lipca 2018r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w P. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyżej opisanego przedsięwzięcia. Dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, wskazując, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Pismem doręczonym do organu w dniu [...] września 2018 r. S. W. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy wydanej w sprawie [...]. W złożonym odwołaniu nie przedstawił żadnej argumentacji, która przemawiałaby za koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Następnie, Kolegium argumentowało, że w przedmiotowej sprawie skutek doręczenia wydanej decyzji administracyjnej ostatniej stronie zmaterializował się z dniem [...] sierpnia 2018 r., więc termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] września 2018 r. Odwołanie zostało zaś złożone przez Pana S. W. osobiście w siedzibie organu I instancji dnia [...] września 2018 r. (ta data w widniej również na pieczęci potwierdzającej wpływ odwołania do Kancelarii Urzędu Gminy w T.), tj. po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Ponadto Kolegium uznało za bezzasadne wzywanie do wykazania interesu prawnego przez odwołującego się, gdyż odwołanie złożone przez Pana S. W. zostało wniesione po upływie terminu 14 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji ostatniej ze stron postępowania - tj. po dniu [...] września 2018 r., w związku z czym nie mogło ono podlegać merytorycznemu rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym. Kolegium wyjaśniło, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołania przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodującego bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Od powyższego postanowienia SKO z [...] listopada 2018r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W., nie artykułując w niej żadnych zarzutów ani uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie w przypadku nie uiszczenia opłaty od skargi oraz gdy strona nie dostarczy odpisów skargi albo oddalenia skargi, gdy braki zostaną uzupełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Niedopuszczalność odwołania organ administracji stwierdza w formie postanowienia, co wynika z brzmienia art. 134 K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wskazuje Kolegium, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916; z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie był uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Za stronę postępowania uznano jedynie podmioty, którym organ doręczył decyzję z [...] sierpnia 2018r., datą ostatniego doręczenia stronom decyzji był dzień [...] sierpnia 2018r., zatem termin do wniesienia odwołania dla stron upływał z dniem [...] września 2018r. Podmioty, które uważają, że posiadają interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym, mogą skutecznie złożyć odwołanie od wydanej decyzji organu I instancji, jednakże muszą zrobić to w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatniej ustalonej stronie postępowania (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2893/13, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W terminie otwartym do wniesienia odwołania dla stron, odwołania nie złożył również skarżący, a zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Skarżący złożył odwołanie dopiero w dniu [...] września 2018r. (data wpływ pisma do organu złożonego osobiście k. 2 akt adm. II instancji). Istota sprawy sprowadza się, więc do konkluzji, że złożone przez skarżącego odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Przyjęcie bowiem innej interpretacji powodowałoby, że w każdym czasie, w tym po 5 czy 10 latach od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa (wyr. NSA z 05 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1067/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie przyjęło zatem Kolegium, że odwołanie wniesione przez skarżącego S. W. w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. Z akt administracyjnych sprawy I, jak i II instancji nie wynika, by odwołanie od decyzji Wójta Gminy z [...] sierpnia 2018r. wniosła któraś ze stron postępowania. Skutkiem powyższego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w dniu [...] listopada 2018r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowanie drogi krajowej nr [...] na odcinku T. – S. Ponadto skarżący wniósł odwołanie również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, co jednak nie oznacza, że właściwym byłoby wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 K.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Skoro zatem decyzja Wójta Gminy z [...] sierpnia 2018r. jest ostateczna, to niedopuszczalne jest w obecnym stanie sprawy badanie, czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżący powinien być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W tej sytuacji, uznając, że odwołanie skarżącego S. W. od decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], było niedopuszczalne i nie znajdując tym samym podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ubocznie, Sąd zauważa też brak podstaw do odrzucenia skargi, o co wnioskowano w odpowiedzi na skargę, skoro braki skargi zostały przez skarżącego prawidłowo uzupełnione.