IV SA/Po 1379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia [...]kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy T., na podstawie art. 123 w związku z art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A (dalej jako "Stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 budynków pensjonatowo – hotelowych, zespołu parkingów oraz zjazdu z ulicy W. na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, iż teren o powierzchni [...] ha stanowi teren eksponowany widokowo w bezpośrednim sąsiedztwie Jezior K., a ochrona walorów krajobrazowych otoczenia Jeziora K., w tym podnoszenie walorów estetycznych i rekreacyjnych terenów wokół Jeziora K. stanowi jeden z podstawowych celów Stowarzyszenia. Organ powołując się na treść art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że organizacja społeczna może żądać dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, jeżeli łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna występując wobec organu administracji publicznej powinna wykazać zarówno związek podmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi, jak i skonkretyzować interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione obie, wskazane przesłanki, bowiem Stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób jego udział w postępowaniu leży w interesie społecznym. Samo wskazanie celów statutowych nie jest wystarczającą przesłanką uznania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym indywidualnej osoby. Zdaniem organu, realizacja zespołu zabudowy pensjonatowo - hotelowej nie zakłóci walorów estetycznych terenów wokół Jeziora K.. Ponadto planowana inwestycja nie ogranicza dostępu do przestrzeni publicznych, a projektowana intensywność zabudowy oraz jej estetyka nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w rozpatrywanym terenie. Inwestor zamierza zrealizować zadanie na terenie, który studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. wskazuje pod tereny usług turystyki i rekreacji z prawem zabudowy kubaturowej. W związku z tym inwestycja jest zgodna w polityką gminy, wyrażoną w studium. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniło, że od siedmiu lat aktywnie wypełnia cele statutowe zabiegając o podnoszenie walorów krajobrazowych otoczenia Jeziora K.. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że w złożonym wniosku wskazało, iż udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi, a za udziałem Stowarzyszenia przemawia cel społeczny. Nie będąc stroną w postępowaniu nie ma praw do informacji o funkcji, formie, gabarytach oraz warunkach dostępu publicznego do wód Jeziora K.. Jako Stowarzyszenie realizujące cele społeczne związane z ogólnie pojętą ochroną dziedzictwa przyrodniczego Jeziora K., a zarazem występując w roli strony chce zweryfikować czy nowa inwestycja zapewni dostęp publiczny do Jeziora K., jaką funkcję będzie spełniać nowa inwestycja, jaką formę architektoniczną (intensywność i wysokość zabudowy) w kontekście walorów rekreacyjnych związanych z Jeziorem zakłada inwestor. Zdaniem Stowarzyszenia uzasadnienie decyzji Wójta o niespełnieniu dwóch ustawowych przesłanek jest bezpodstawne. Obecność Stowarzyszenia jako strony jest uwarunkowana celami statutowymi Stowarzyszenia sensu stricte, a cele te mają charakter nie prywatny, tylko społeczny (publiczny). Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., a także art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z art. 31 § 1 k.p.a wynika, iż organizacja społeczna jest zobowiązana wykazać zarówno związek przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi jak i skonkretyzować interes społeczny, przemawiający za wszczęciem bądź dopuszczeniem do postępowania w sprawie. Kolegium zauważyło również, że Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], zakończył postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 budynków pensjonatowo-hotelowych, zespołu parkingów oraz zjazdu z ulicy W. na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości B., do którego dopuszczenia żądało skarżące Stowarzyszenie, a decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2014 r. Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/13 oraz z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt 474/12 Kolegium wskazało, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie istnieje tak długo, jak długo postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Zatem wydanie decyzji kończącej dane postępowanie administracyjne oznacza brak formalnej możliwości następczego rozstrzygania przez organ o ewentualnych uprawnieniach organizacji do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu. Kolegium uznało, że skoro nie toczy się już postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to uzasadniona jest odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie podniosło, iż z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy znajduje się w obrocie prawnym nie można wnosić, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było rozstrzygnięcie odmawiające udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie zaznaczyło, iż w zażaleniu wykazało interes prawny, jak również wykazało, że zostało pozbawione prawa do czynności związanych z dbałością o interes prawny stowarzyszenia. Realizuje ono cele publiczne związane z ochroną walorów rekreacyjnych i przyrodniczych Jeziora K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Kolegium wskazało, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 istnieje tak długo jak postępowanie jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, zatem wydanie decyzji kończącej postępowanie oznacza brak formalnej możliwości następczego rozstrzygnięcia przez organ o ewentualnych uprawnieniach Stowarzyszenia do występowania w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia z dnia [...] października 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 budynków pensjonatowo – hotelowych, zespołu parkingów oraz zjazdu z ulicy W. na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości B. Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi. Zasadniczym powodem dla którego organ I instancji odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu było niewykazanie przez to Stowarzyszenie interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu. Z kolei SKO wskazało, iż postępowanie do którego dopuszczenia żąda Stowarzyszenie, zostało zakończone przed rozpoznaniem zażalenia. Jak wynika z art. 31 § 1 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z literalnego brzmienia powyższej regulacji wynika, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest od łącznego spełnienia obydwu wymienionych w nim przesłanek, tj. udział organizacji w postępowaniu uzasadniony musi być celami statutowymi tej organizacji oraz za udziałem organizacji w postępowaniu przemawiać musi interes społeczny. Obowiązkiem organizacji społecznej, wnoszącej o dopuszczenie do udziału w sprawie jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazanie, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu społecznego. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10,dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1339/09 (dostępny na http://bois.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który to Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Tym samym w przedmiotowej sprawie uznać należało, że skoro organ uznał, że Stowarzyszenie w złożonym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wykazało, ażeby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny, to obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności wezwanie Stowarzyszenia7/ do wykazania takiego interesu. Na organie ciążył bowiem wynikający z przepisu art. 7 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Ponadto zaznaczyć należy, że art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sytuacji niewskazania przez skarżące Stowarzyszenie interesu społecznego w złożonym przez nie wniosku, w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było więc wezwanie Stowarzyszenia do uzupełnienia tego wniosku. Dopiero w sytuacji gdy po stosownym wezwaniu Stowarzyszenie nie sprostałoby zadaniu wykazania takiego interesu, organ był uprawniony do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie dokonało stosownych ustaleń w omawianym zakresie, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei Kolegium uchybień tych nie dostrzegło i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Już powyższe uchybienia stanowiły samodzielną przesłankę przemawiającą za uchyleniem postanowień organów obydwu instancji. Jednakże Sąd zaznacza, że błędne jest również stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przemawia za utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Sąd w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska Kolegium, iż, uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Zaznaczyć jednak należy, co podkreśla się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten ogólnie słuszny, co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być, bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji art. 31 k.p.a., który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym (wyroki NSA z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1388/07, z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07, z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1217/12 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim w przywołanych powyżej wyroków, w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Z tego też względu Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska Kolegium, iż zasadnym jest odmówienie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postepowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy przez rozpoznaniem zażalenia od postanowienia odmawiającego dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ I instancji wydał merytoryczną decyzję, ustalającą warunki zabudowy. W ocenie Sądu działanie organów było niedopuszczalne i odczytywane może być jako obejście prawa mające na celu uniemożliwienie Stowarzyszeniu wzięcia udziału w postępowaniu. Działanie organów uniemożliwia Stowarzyszeniu skuteczne podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o niezasadności wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, złożonego w toku tego postępowania, z tego tylko powodu, że organ I instancji nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, wydał merytoryczną decyzję kończącą sprawę. Ze wskazanych powyżej powodów, Sąd uznał , że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynika sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek Stowarzyszenia, organ I instancji w pierwszej kolejności wezwie Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie interesu społecznego, który przemawiałby za udziałem Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowania. Następnie organ ponownie rozpatrzy wniosek Stowarzyszenia. W sytuacji, gdyby organ uznał, iż cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny przemawiają, za jego udziałem w postępowaniu, niezbędnym będzie doręczenie Stowarzyszeniu decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].