IV SA/Po 158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania M. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wójt Gminy L., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], położonych w gminie L.. Dalej organ wskazał, iż odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w jej sąsiedztwie bowiem występują budynki mieszkalne posiadające funkcję zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy zabudowa zagrodowa zawiera w swej istocie również zabudowę o funkcji mieszkalnej, a także z uwagi na to, iż w sąsiedztwie znajduje się zakład produkcyjny. Organ wskazał, iż odwołująca podniosła, że dla spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby choćby jedna z działek sąsiednich była zabudowana w sposób pozwalający stwierdzić, iż planowana inwestycja spełnia kontynuację dotychczasowych funkcji. Nadto podała, iż w jej ocenie organ I instancji błędnie przyjął, iż Kolegium w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nie zakwestionowało ustaleń dotyczących braku kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, skoro w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyraźnie akcentował zasadę szerokiego rozumienia przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz kwestię funkcjonalnego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej. Odwołująca podkreśliła, iż zabudowa zagrodowa zawiera w swej istocie również zabudowę o funkcji mieszkalnej. W jej ocenie kompletnym nieporozumieniem jest przyjęcie, iż zabudowa jednorodzinna nie spełnia kontynuacji funkcji zabudowy na określonym obszarze analizowanym. Zdaniem odwołującej, sam organ I instancji potwierdza istnienie obok zabudowy zagrodowej również budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków gospodarczych czy garaży. Potwierdza to także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn.. akt II OSK 58/07 wskazuje, iż pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową. A zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby zachować zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, byleby tylko planowana inwestycja nie była sprzeczna z dotychczasową funkcją zabudowy. W ocenie odwołującej argumenty organu I instancji w zakresie natężenia hałasów generowanych przez zakład produkcyjny [...] nie mają znaczenia na gruncie analizowanego materiału oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż sprawa odwołania M. W. od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy była już przedmiotem rozpoznawania przez organy administracyjne obu instancji, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2015 r. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem uwag wskazanych przez Kolegium. Rację ma odwołująca twierdząc, że Kolegium w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zwróciło uwagę na szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej, jak również na rozumienie tego pojęcia funkcjonalnie. W ocenie Kolegium, szerokie rozumienie sąsiedniej działki oznacza tyle tylko, iż dla ustalenia parametrów nowej zabudowy wystarczy aby w obszarze analizowanym znajdowała się chociaż jedna działka pozwalająca określić cechy i funkcję planowanej zabudowy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ I instancji jeszcze raz zweryfikował wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Ustalił, iż w obszarze tym znajduje się zabudowa zagrodowa i zabudowa produkcyjna, nie ma natomiast żadnej zabudowy o charakterze mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące budynki mieszkalne posiadają funkcję zabudowy zagrodowej, zaś projektowane budynku to budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym miejscu należy wskazać na regulacją zawartą w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. u. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), która przewiduje dwie odrębne i niezależne od siebie funkcje: zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Należy podkreślić, iż w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym można lokalizować budynki mieszkalne, ale są one ściśle związane z produkcją rolną, hodowlaną i ogrodniczą i nie są tożsame z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym, organ I instancji słusznie przyjął, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy. Porównanie przez organ I instancji parametrów takich jak: linia zabudowy, intensywność zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy kąt nachylenia dachu do istniejących budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej nie uzasadnia tożsamości funkcji. Parametry te odnoszą się jedynie do gabarytów i wyglądu projektowanych budynków i mieszczą się w analizie dotyczącej cech planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w sytuacji gdy: a) funkcja planowanej inwestycji nie godzi we funkcje inwestycji już zrealizowanych, a wręcz jest z nimi synonimiczna w zakresie funkcji mieszkaniowej planowanej inwestycji; b) pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko bez nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji organu II o I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że przyjęcie przez ustawodawcę dwóch różnych nazw stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, iż desygnaty tych nazw wzajemnie się wykluczają. Tak wiec należy zgodzić się poglądem, iż zabudowa zagrodowa może zawierać zabudowę mieszkaniowa, oraz że najczęściej budynki mieszkalne z reguły występują w zabudowie zagrodowej. Co więcej, reguła wnioskowania prawniczego a maiori ad minus, nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, to tym bardziej w sąsiedztwie może się znajdować zabudowa mieszkaniowa, która się w tej pierwszej zawiera. Powyższe stanowisko odzwierciedla orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że spełnienie wymogów z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje już wówczas, gdy, co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5 - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca podniosła, iż brak jest bowiem podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstania budynków tego samego rodzaju i tej samej funkcji co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić, bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, a zatem muszą istnieć konkretne przyczyny a powodu których nowej inwestycji nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu. Zdaniem skarżącej nie można zatem przyjąć, że owe budynki mieszkalne, te znajdujące się w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i te znajdujące się w zabudowie zagrodowej, nie są tożsame, gdyż ich ewentualny związek z produkcją tejże tożsamości nie wyklucza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto została sporządzona przez uprawnionego urbanistę. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa oraz zabudowa produkcyjna. Organ wskazał również, iż budynki mieszkalne posiadają funkcje zabudowy zagrodowej. Powyższych ustaleń nie kwestionuje strona skarżąca wskazując jedynie, iż zabudowa mieszkaniowa nie pozostaje w sprzeczności z zabudową zagrodową. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, iż nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej oraz zabudowy przemysłowej, uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazuje się, iż wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa wyłącznie jednorodzinna, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13, baza orzeczeń NSA). Podkreślić należy, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12, z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14, baza orzeczeń NSA). Skoro w obszarze analizowanym, czego nie kwestionuje strona skarżąca, nie występuje samodzielna zabudowa mieszkaniowa, a występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i produkcyjna, to zasadnie organy uznały, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.