IV SA/Po 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej Prezydentem) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 pkt. 4a, pkt. 6, art. 12a, art. 14, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2006, nr 139, poz. 992 ze zm., zwaną dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), § 2, § 15 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2009 r., nr 129, poz. 1058) odmówił J. S. świadczenia rodzinnego w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko, wnioskowanego na K. Z., M. S., A. S., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012, wnioskowanego na K. Z., M. S., A. S.. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na A. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom wnioskującym, jeżeli dochód w rodzinie w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł netto miesięcznie. Dochód rodziny wnioskodawczyni w roku 2009 wyniósł [...] zł netto, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł netto miesięcznie. W związku z powyższym wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanych świadczeń (k. 23 akt administracyjnych). W odwołaniu od powyższej decyzji, które wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu [...] października 2010 r., J. S. wniosła o przyznanie wnioskowanych przez nią świadczeń. Odwołująca wskazała, że żyje w konkubinacie z P. I., którego osoby oraz dochodu organ I instancji nie uwzględnił wydając w dniu [...] października 2010 r. decyzję odmowną. Odwołująca podkreśliła, że jej konkubent pozostaje z nią oraz trojgiem dzieci we wspólnym gospodarstwie domowym. Odwołująca przytoczyła przy tym orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny świadczące o zasadności zaliczenia jej konkubenta jako członka rodziny (k. 38-43 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium), uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na brak wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji, czego skutkiem jest wydanie decyzji kasacyjnej oraz przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dochód rodziny w roku 2009 wyniósł netto [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł. Oznacza to, że został on podzielony przez cztery osoby, a więc wnioskodawczynię i trójkę jej dzieci. Wyliczenie wysokości dochodu rodziny, osiągniętego w roku 2009 nie zostało dokładnie przedstawione. Wartość [...] zł została niewątpliwie określona na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, co wynika z części VIII wniosku. Natomiast inny dochód niepodlegąjący opodatkowaniu został przedstawiony w postaci globalnej liczby bez bliższych wyjaśnień. Podnoszona przez odwołującą kwestia zaliczenia konkubenta do członków rodziny nie została w ogóle podjęta przez organ orzekający i pojawiła się jako problem na etapie odwołania od decyzji. Nie wiadomo, czy została właściwie przez organ potraktowana gdyż nie jest możliwe jej rozwiązanie bez bliższych danych dotyczących funkcjonowania osób w rodzinie strony. W świetle definicji rodziny i dochodu rodziny, które zostały zacytowane wyżej, przedstawione przez stronę motywacje odnoszące się do wspólnego gospodarstwa domowego nie są wystarczająco trafne, gdyż podstawowe pojęcia rodziny i jej dochodu są powiązane z osobą współmałżonka i dzieci, co nie zachodzi w niniejszej sprawie, ale także opiekuna faktycznego dziecka, które to pojęcie ma swoje wyjaśnienie w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym aspekcie rola P. I. powinna zostać zweryfikowana. Przywoływanie przez odwołującą innych przepisów jest zbędne, skoro nie ma takiego odesłania w ustawie przedmiotowej, która ma decydujące znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, z pewnością nie wiadomo, czy organ orzekający postąpił właściwie nie zaliczając P. I. do członków rodziny oraz odmawiając przyznania J. S. zasiłków rodzinnych i wnioskowanych dodatków gdyż nie przedstawił w decyzji ustalonych okoliczności faktycznych, konkretnych liczb, które złożyły się na globalnie ustaloną kwotę dochodu rodziny, lecz ograniczył się jedynie do konkluzji. SKO zwróciło uwagę organowi I instancji odnośnie potrzeby odzwierciedlenia w treści decyzji zasad ustalenia osób składających się na rodzinę i dochodu w konkretnej indywidualnej sprawie ze wskazaniem źródeł przychodów i ich wysokości, łącznie z odniesieniem się do ewentualnych zmian w sytuacji dochodowej. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem spełniać wszystkie wymogi, o których mowa w treści art. 107 § 3 kpa (k. 49-50 akt administracyjnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA), złożonej w biurze podawczym Kolegium dnia 13 stycznia 2011 r. J. S. powołując się na naruszenie prawa oraz interesu prawnego wniosła o pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na troje jej dzieci. W uzasadnieniu skarżąca charakteryzując trudną sytuację materialną swojej rodziny zwróciła uwagę na konieczność przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Skarżąca zauważyła również, że we wspólnym gospodarstwie domowym żyje nie tylko z trojgiem swoich dzieci, lecz również z konkubentem P. I., którego osoba oraz dochody powinny zostać uwzględnione w ramach ustalania przez Prezydenta sytuacji materialnej całej rodziny. Tymczasem SKO, zdaniem skarżącej, nie odniosło się do sformułowanych przez nią w odwołaniu twierdzeń, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zamiast podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że organ I instancji nie powinien do dochodu jej rodziny zaliczać zwrotu podatku, który zawsze wypłacany jest w kolejnym roku kalendarzowym, co nie jest adekwatne do sytuacji materialnej za rok poprzedzający. Nie bez znaczenia w ocenie skarżącej pozostaje również okoliczność opieszałości organów administracji publicznej wyrażająca się w długotrwałym załatwianiu sprawy (k. 4-10 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zdaniem SKO świadczenia rodzinne mogą być przyznane wyłącznie wówczas, gdy spełnione są warunki określone przez ustawodawcę, między innymi w kwestii ustalenia członków rodziny, uzyskanego dochodu, które organ I instancji winien ponownie jednoznacznie zbadać i ocenić. Ze względu na istniejące uchybienia w decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. w zakresie wskazania stanu faktycznego sprawy, z pominięciem kontrowersyjnych kwestii, aktualnym pozostaje sprawa ich wyjaśnienia w ponownym postępowaniu. Z tych też względów w trybie art. 138 § 2 kpa Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpoznania gdyż w istotnym dla ocen prawnych zakresie ani strona ani organ odwoławczy nie mogą snuć domysłów. Jakkolwiek w treści swej skargi strona odniosła się w sposób jednoznaczny do istoty niektórych ze wskazanych braków wskazując, że P. I. nie jest ani opiekunem prawnym, ani rodzicem dzieci, w odniesieniu do których dochodzi prawa do świadczeń rodzinnych, lecz wobec nie podzielenia stanowiska strony co do kwalifikacji "konkubenta", Kolegium nie może spełnić żądania skargi. Ponieważ organ orzekający nie odzwierciedlił w treści decyzji zasad ustalania osób składających się na rodzinę oraz wysokości dochodu w tej konkretnej indywidualnej sprawie, ze wskazaniem źródeł przychodów i ich wysokości, należało w dalszym ciągu oczekiwać usunięcia uchybień w ponownym postępowaniu (k. 28-30 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] września 2010 r. złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego dla jej trojga dzieci: K. Z., M. S. oraz A. S. Organ I instancji ustalił, że sumaryczny dochód rodziny skarżącej w roku 2009 wyniósł [...] zł. Na powyższą sumę złożyły się alimenty otrzymywane przez skarżącą na rzecz jej trojga dzieci w kwocie [...] zł oraz roczny dochód skarżącej z tytułu pozostawania w stosunku pracy w kwocie [...] zł. W przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie skarżącej, miesięczny dochód wyniósł [...] zł. Organ I instancji nie uwzględnił przy ustalaniu liczby członków rodziny konkubenta skarżącej. Z uwagi na to, że ustalony dochód w rodzinie, w przeliczeniu na jedną osobę przekroczył ustaloną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotę, wynoszącą [...] zł, Prezydent odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2010 r. została następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylona przez Kolegium w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO, Sąd w pierwszej kolejności poddał analizie dopuszczalność wydania w przedmiotowej sprawie decyzji kasacyjnej mając na względzie, że organ II instancji powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002 r., str. 165). Prawo odwołania stanowi jedno z podstawowych praw zagwarantowanych stronie postępowania w art. 78 Konstytucji. Prawu temu odpowiada obowiązek organu wyższego stopnia ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. T. IX. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 203). Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższa zasada oznacza, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Jak zauważono wszakże w orzecznictwie sądowym, do uznania że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Kpa nie zawiera żadnych ograniczeń co do treści odwołania. Stanowi ono podstawowy, wszechstronny środek prawny, w którym można podnieść wszelkie zarzuty tak co do legalności decyzji, jak i co do jej słuszności (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 310). Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie jest związany zarzutami zamieszczonymi w odwołaniu, które dla swojej skuteczności nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 kpa). Może on przeprowadzić z urzędu bądź na żądanie strony postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji (art. 136 kpa). Reformatoryjny charakter tego środka prawnego wynika nadto z art. 138 § 1 kpa, w którym ustawodawca określił rodzaje decyzji, jakie mogą zapaść na skutek rozpatrzenia odwołania. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ II instancji dopatrując się określonych nieprawidłowości zaskarżonej decyzji zasadniczo podejmuje rozstrzygnięcie merytoryczno-reformatoryjne, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Ustawodawca nie przewidział przy tym szczególnych przesłanek, od których zależy podjęcie tego typu rozstrzygnięcia, uznając je tym samym za powszechne. Wyjątkiem od powyższej zasady jest art. 138 § 2 kpa, gdyż dla wydania decyzji kasacyjnej w toku postępowania odwoławczego niezbędna jest konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W związku z tym w orzecznictwie wywodzi się, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kpa można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo - takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy powinien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/10, lex nr 602578, wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 789/08, lex nr 597860, wyrok WSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1952/09, lex nr 606906, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 66/09, lex nr 597760, wyrok WSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 271/09, lex 573780, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, lex nr 597285). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się organ I instancji w zbyt lakonicznym uzasadnieniu wydanej decyzji, nie uzasadniały jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W aktach sprawy zgromadzony został bowiem materiał dowodowy, który pozwalał organowi II instancji ocenić prawidłowość przyjęcia przez Prezydenta kwoty rocznego dochodu rodziny skarżącej w wysokości [...] zł. Oprócz bowiem globalnego zestawienia dochodów rodziny skarżącej, stanowiącego część VIII oświadczenia skarżącej o wysokości osiąganych dochodów niepodlegających opodatkowaniu, uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w aktach zebranych przez organ I instancji znajduje się nadto zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt KMP [...], o wysokości wyegzekwowanych alimentów na rzecz K. Z. w roku 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o dochodzie członków rodziny skarżącej podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz dokumentacja dotycząca pobierania nauki przez dzieci skarżącej. W przypadku powzięcia wątpliwości odnośnie wiarygodności zebranego materiału dowodowego organ II instancji korzystając z dyspozycji art. 136 kpa mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czego w zupełności zaniechał. Ponadto zarówno ze wskazanej podstawy prawnej decyzji organu I instancji, jak i jej skrótowego uzasadnienia wynika w sposób oczywisty, że konkubent skarżącej nie został zaliczony przez Prezydenta do członków rodziny przy obliczaniu miesięcznego dochodu w przeliczeniu na pojedynczą osobę. Reasumując, organ II instancji dostrzegając określonego rodzaju uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności podjąć samodzielne starania mające na celu dokonanie brakujących ustaleń, gdyż nie miały one na tyle obszernego zasięgu, który uzasadniałby uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] listopada 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji powinien w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, jak również twierdzenia skarżącej ustalić zasadność zaliczenia konkubenta skarżącej do faktycznych członków jej rodziny. Organ II instancji powinien przy tym rozważyć przesłuchanie konkubenta oraz skarżącej na okoliczność funkcjonowania P. I. w rodzinie skarżącej. Dokonując natomiast wykładni art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście zdefiniowania sytuacji prawnej konkubenta skarżącej Kolegium powinno mieć również na względzie art. 32 ust. 1-2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do takiej samej sytuacji faktycznej obywatele powinni być co do zasady traktowani tak samo, chyba że różnią się oni określoną, istotną cechą relewantną. Zakaz dyskryminacji stanowi podstawową konsekwencję zasady równości. Tak samo w odniesieniu do życia rodzinnego prawo nie może formułować dyskryminacyjnych zróżnicowań (L. Garlicki, Komentarz do art. 32 Konstytucji, w: red. Red. L. Garlicki, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2003 r, str. 17). Każde prawne zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych wymaga zawsze ustalenia, czy można jemu przypisać uzasadniony charakter. Wszelkie odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Muszą one pozostawać w związku z innymi wartościami, czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96, OTK 1996/4/33). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium powinno wziąć pod uwagę możliwość zastosowania ich prokonstytucyjnej interpretacji pod kątem uznania konkubenta skarżącej za członka jej rodziny, ustaliwszy uprzednio, że w rzeczywistości spełnia on w niej taką rolę. W razie uznania przez Kolegium, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dotyczący sytuacji materialnej rodziny skarżącej jest niewystarczający, SKO powinno samodzielnie zwrócić się do odpowiednich organów administracji publicznej z wnioskiem o wydanie odpowiednich zaświadczeń odnośnie osiąganych przez nich dochodów. Gdyby SKO uznało, że w skład rodziny skarżącej należy również zaliczyć jej konkubenta, tak samo osiągane przez niego dochody podlegałyby uwzględnieniu w ramach globalnej sytuacji majątkowej całej rodziny.