IV SA/Po 183/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] września 2015 r., nr [...]/2015; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...]/2015, na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa); art. 7 ust. 1 pkt. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. (zwanej dalej: skarżąca) z dnia [...] stycznia 2015 r., uzupełnionego dnia [...] lutego 2015 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr [...], położonej w J. w rejonie ul. [...], gmina J. (zwane dalej odpowiednio: warunki zabudowy, działka nr [...]), po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61, ust. 1, pkt 1-5 ustawy planistycznej, Burmistrz J. (zwany dalej: Burmistrz) - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się już przed organem i zostało zakończone decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Uznano wówczas, że inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej i częściowo nie spełnia wymogów art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Decyzję tę następnie uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) i dnia [...] lipca 2015 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji stwierdził, przytoczywszy treść art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy planistycznej, że wobec zakwalifikowania inwestycji do realizacji funkcji produkcyjnej, wklucza się możliwość budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego. Wyjaśniono, że zakaz realizacji przedmiotowej inwestycji wynika z niespełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, a dokładnie jest konsekwencją braku istniejącej linii zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę ustalenia wymaganej linii zabudowy dla nowej, planowanej zabudowy. Odnosząc się do wcześniejszej decyzji organu II instancji Burmistrz stwierdził, że wbrew twierdzeniom SKO, sposób zagospodarowania nieruchomości objętych analizą (który szczegółowo opisano), a tym bardziej zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...] nie daje podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na wnioskowanej nieruchomości. Kolejno organ poczynił rozważania ogólne dotyczące kwestii samego sposobu wyznaczania linii zabudowy odwołując się do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie). Organ wskazał, że podstawowy wymóg przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy określony został w § 4 ust. 1 rozporządzenia i jest nim wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy stanowiącej przedłużenie/kontynuowanie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolejno wywodził, że jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przywołując regulacje § 4 ust. 2 – 4 rozporządzenia organ stwierdził, że § 4 rozporządzenia został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, zdaniem organu, pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe. Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4). Według organu wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach – zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia - stanowi zasadę. Tymczasem na przedmiotowym terenie brak jest linii zabudowy, która mogłaby stanowić wyznaczniki dla linii zabudowy nowego budynku. Wobec powyższego ustalenia organ uznał za konieczne dokonanie oceny istniejących linii zabudowy w obszarze analizy pod kątem możliwość wyznaczenia na ich podstawie linii zabudowy dla nowego budynku w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu wyniki analizy wskazują na brak możliwości wyznaczenia zarówno obowiązującej linii zabudowy (zgodnie z narzuconymi w rozporządzeniu sposobami jej wyznaczania), ale też nieprzekraczalnej linii zabudowy, której przebieg też musi mieć swoje uzasadnienie poparte wynikami analizy. Powyższe organ uzasadnił tym, że zabudowania w obszarze analizy zgrupowane są wzdłuż dwóch dróg publicznych - drogi gminnej - ul. [...] i drogi krajowej - ul. [...]; są to dwie jedyne linie zabudowy. Zdeterminowane są one przebiegiem dróg publicznych. Zabudowania mieszkalne funkcjonujące wzdłuż ul. [...] usytuowane są wzdłuż linii zabudowy ograniczonej przebiegiem tej ulicy. Wszystkie te budynki zwrócone są frontem do ul. [...]. Dla żadnego z budynków mieszkalnych nie została wyznaczona linia zabudowy wzdłuż drogi oznaczonej jako działka nr [...], do której przylega nieruchomość objęta wnioskiem. Ponadto nie istnieją zabudowania wiodące - o funkcji podstawowej, których usytuowanie nie wynikałoby z przebiegu drogi. Na obszarze analizy nie występuje zabudowa rozproszona "rozrzucona" po obszarze analizy. Zdaniem organu nie istnieje więc możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4, gdyż budynki usytuowane są wzdłuż dróg. Zarówno § 4 ust. 1 jak i § 4 ust 4 dają taki sam wynik przebiegu linii zabudowy. Organ opisał następnie szczegółowo procedurę przeprowadzania analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując (odwołując się do § 3 i 9 rozporządzenia) oraz jej przeprowadzenie w sprawie i stwierdził, że z powyższej analizy wynika, iż na obszarze analizowanym występują zabudowania o funkcji tożsamej z wnioskowaną. Obszary objęte analizą pełnią funkcję mieszkaniową o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. Podkreślił, że analizą objęte zostały tereny leżące wzdłuż ulicy [...] i [...] na dystansie 50,00 m na zachód, 50,00 m na wschód, 50,00 m na północ oraz 50,00 m na południe od wnioskowanej działki. Mając na uwadze szerokość frontu wnioskowanej nieruchomości wynoszącą ok. 14,30 m stwierdzono, że obszar analizy jest zgodny z cytowanymi powyżej wymogami prawnymi. Następnie organ wskazywał, co następuje. Na badanym terenie dominują zabudowania o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar charakteryzuje się zróżnicowaną formą zabudowy mieszkaniowej. Zlokalizowane są tu budynki zarówno parterowe, jak i dwukondygnacyjne, charakteryzujące się dachami płaskimi, dwuspadowymi i wielospadowymi. Szczegółowe zestawienie charakterystycznych parametrów inwestycji przedstawiono w tabeli w załączniku nr [...] do decyzji. Na badanym obszarze zlokalizowano budynki wolnostojące. Budynki zróżnicowane są również okresem powstania. Występują tu bowiem budynki starsze - powstałe w latach 50-60 tych XX wieku, powstałe w latach 90- tych XX wieku oraz budynki powstałe w oparciu o obowiązującą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W większości przypadków budynki usytuowane są w jednej linii zabudowy - równej względem dróg publicznych. W nielicznych przypadkach budynki usytuowano w głębi działki. Znaczącej części zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych towarzyszy zabudowa gospodarcza i garażowa, zlokalizowana w głębi działki - na tyłach zabudowy mieszkalnej. Tereny podlegające przedmiotowej analizie charakteryzują się intensywnością zabudowy na poziomie 7,6%-41,l% (por. tabela w załączniku nr [...]). Średnia intensywność zabudowy badanego terenu wynosi 24%. Szczegółowe określenie funkcji istniejącej zabudowy oraz funkcji realizowanych na poszczególnych działkach przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji. W tabeli załączonej do ww. mapy zestawiono również charakterystyczne gabaryty istniejących zabudowań. Kolejno organ skonstatował, że nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], której zabudowę wnioskodawca oraz organ II instancji uznają za tożsamą z wnioskowaną, cechuje się zabudową o charakterze rolniczym bądź ogrodniczym. W kartotece budynku (jedynego zewidencjonowanego) widnieje zakwalifikowanie do kategorii "g" - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Takie zewidencjonowanie (budynki gospodarcze dla rolnictwa) potwierdza dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do decyzji. Wynika z niej jednoznacznie, że budynki usytuowane na nieruchomości posiadają cechy zabudowy ogrodu działkowego bądź też budynków rekreacji indywidualnej i budynków gospodarczych. Końcowo organ stwierdził, że w zakresie pozostałych wymogów art. 61 ust 1, tj. zgodności z przepisami odrębnymi oraz z wymogami ochrony gruntów rolnych i leśnych, stwierdzić należy, że inwestycja nie narusza ich ustaleń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wskazując, iż jest niezadowolona z rozstrzygnięcia i nie zgadza się z uzasadnieniem wskazanym przez Burmistrza. Skarżąca uważa, że pozbawia się jej prawa zagospodarowania nieruchomości będącej jej własnością, tymczasem jej działka znajduje się w granicach miasta i tym bardziej powinna zostać zurbanizowana. Zdaniem skarżącej linię zabudowy wyznaczają budynki wzdłuż ulicy [...], co potwierdza sama analiza funkcji stanowiąca załącznik do odmowy decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej, iż działki przy ulicy [...] są oddzielone od jej działki jedynie drogą, a posadowione tam budynki są tożsame z projektem przedłożonym przez skarżącą. Skarżąca zarzuciła również, że Burmistrz zlekceważył wskazania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wyraziło opinię, iż pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być traktowane funkcjonalnie, aby jego wąskie rozumienia nie ograniczało kształtowania zabudowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Uzasadniając decyzję Kolegium wywodziło, że organ I instancji, uwzględniając wytyczne Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. ponownie uznał, iż planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy planistycznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji przeanalizował wszystkie kwestie wskazane uprzednio przez Kolegium. Przyznając rację skarżącej organ wskazał, że Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. zwróciło uwagę na szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej, jak również na rozumienie tego pojęcia funkcjonalnie. W tej mierze SKO stwierdziło, że szerokie rozumienie sąsiedniej działki oznacza tyle tylko, iż dla ustalenia parametrów nowej zabudowy wystarczy, aby w obszarze analizowanym znajdowała się chociaż jedna działka pozwalająca określić cechy i funkcję planowanej zabudowy. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że organ I instancji jeszcze raz zweryfikował wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Ustalił, iż działka nr [...], którą wskazywała odwołująca jako działkę zabudowaną budynkiem zbliżonym do planowanego przez nią budynku, jest zagospodarowana obiektami o charakterze rolniczym lub ogrodniczym. W kartotece jedynego zaewidencjonowanego budynku widnieje zakwalifikowanie do kategorii "g" - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Pozostałe obiekty to zabudowania gospodarcze rozumiane jako budynki przeznaczone do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W związku z tym organ I instancji słusznie, zdaniem Kolegium, przyjął, iż zagospodarowanie wskazanej wyżej działki "ogrodem działkowym" albo też obiektami rolniczymi nie daje podstaw do ustalania w odniesieniu do niego, linii zabudowy dla inwestycji o całkowicie odmiennym charakterze. Organ I instancji przeanalizował także inne nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym w celu wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem Kolegium ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika brak możliwości wyznaczenia tej linii. Zabudowania w obszarze analizowanym znajdują się wzdłuż dwóch dróg publicznych, tj.: drogi gminnej - ul. [...] i krajowej - ul. [...]. Zabudowania mieszkalne funkcjonujące wzdłuż ul. [...] usytuowane są frontem do tej ulicy. Dla żadnego z budynków mieszkalnych nie została wyznaczona linia zabudowy wzdłuż drogi oznaczonej jako działka nr [...], do której przylega nieruchomość skarżącej. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa rozproszona po całym obszarze. Przywołując regulację dot. wyznaczania linii zabudowy zawartą § 4 rozporządzenia, organ podkreślił, że kolejne ustępy tego przepisu regulują sytuacje wyjątkowe i mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie zachodzi przypadek z wcześniejszej regulacji. W związku z tym, iż w bliskim sąsiedztwie nie znajduje się żadna działka w oparciu o którą można byłoby wyznaczyć linię zabudowy, a także nie zachodzą przypadki wyjątkowe, zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła ona naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez niewłaściwe uznanie, iż "wskazany teren nie spełnia w sposób łączny warunków wymaganych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w szczególności zaś dlatego, że "nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1-4" rozporządzenia, w sytuacji gdy taka możliwość nie tylko istnieje, ale powinna być, zdaniem skarżącej, zastosowana. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca stwierdziła, że wbrew stanowisku obu organów, wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem są spełnione. Nie jest bowiem prawdą, iż w bliskim sąsiedztwie nie znajduje się żadna działka w oparciu o którą można byłoby wyznaczyć linię zabudowy. Działka nr [...] jest zabudowana i wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy, jest możliwe. Organy nie wykazały, że linia zabudowy na działce nr [...] nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślono, że przepis § 4 rozporządzenia w żaden sposób nie uzależnia wyznaczenia linii zabudowy od funkcji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na jaką to zależność wskazało SKO. Według skarżącej zauważono, że możliwe jest ustalenie innej linii zabudowy co przewiduje § 4 ust. 4, lecz według Kolegium nie było to możliwe, jednak twierdzenia takie nie zostały poparte żadnymi przekonującymi dowodami. Tymczasem, w myśl przywołanego przepisu, ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń, co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem skarżącej odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości), a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. Dlatego też w motywach zaskarżonych decyzji konieczne jest precyzyjne ocenienie, w całokształcie okoliczności sprawy, okoliczności niemożności wyznaczenia linii zabudowy, pomimo iż przepis § 4 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia daje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie ograniczając w zasadzie żadnymi sztywnymi ramami. Zdaniem skarżącej organ II instancji winien poddać ocenie analizę sporządzoną w sprawie, rozważyć kwestie wyznaczenia linii zabudowy i przedstawić w tym zakresie niezbędne rozważania. Tymczasem takich wywodów i ocen w tej sprawie w brak. Według skarżącej Burmistrz w żaden sposób nie wyjaśnił na czym polega sprzeczność w zakresie linii zabudowy; dlaczego zabudowania usytuowane w jednej linii zabudowy, wzdłuż dróg publicznych, nie dają podstawy do wyznaczenia takiej samej linii zabudowy na przedmiotowej działce lub wyznaczenia innej linii zabudowy. Podkreślono, że linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Skarżąca zarzuciła również decyzji organu II instancji wiele nieprawidłowości, w szczególności błędną informację co do załączników. W tej mierze wskazano, iż w decyzji stwierdza się, że: załącznikiem nr [...] jest "rysunek na kopii mapy w skali 1:1000"; tymczasem w rzeczywistości załącznikiem nr [...] jest mapa zasadnicza w skali 1:500 z dnia [...] listopada 2014 r., na której zaznaczono jedynie linie rozgraniczające inwestycji A-D tj. działkę nr [...]. Po wtóre, wskazano w decyzji, iż załącznikiem nr [...] jest "analiza zagospodarowania przestrzennego w formie tabelarycznej"; tymczasem żadnej tabeli do decyzji nie dołączono. Informacja o załącznikach pozostaje także w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji w której znalazły się zapisy "Tereny podlegające przedmiotowej analizie charakteryzują się intensywnością zabudowy na poziomie 7,6%-41,l% (por. tabela w załączniku nr [...])." Tymczasem załącznik nr [...] (mapa) nie zawiera żadnej tabeli. Wreszcie w decyzji wskazano także, że "Szczegółowe określenie funkcji istniejącej zabudowy oraz funkcji realizowanych na poszczególnych działkach przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji." Tymczasem mapy stanowią załączniki nr [...] Końcowo skarżąca zarzuciła również, że Burmistrz J. w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w tym zakresie nie odwołał się do art. 43 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał w niniejszej sprawie, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy planistycznej, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy planistycznej stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie decyzji o ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadniczym powodem dla którego Kolegium uznało, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej było niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. W ocenie Kolegium, które podtrzymuje w tej mierze stanowisko organu I instancji, nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy z uwagi na brak istniejącej linii zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę ustalenia linii zabudowy dla nowej zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 506). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r., (II OSK 2320/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wyznaczając obszar analizowany organ powinien mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie powinna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (ust 2). Przy czym przez front działki zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dostrzec należy, że dokonane w § 3 rozporządzenia wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego (A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07 oraz z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 stwierdził, że ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Może bowiem chodzić nie tylko o dostosowanie do sytuacji występującej na działce sąsiedniej, ewentualnie w większym, ustalonym według określonej regulacji obszarze, który zresztą też jest dostosowywany do potrzeb konkretnego zamierzenia budowlanego, ale również na działce inwestora. Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że obszar analizowany, w jakim organ nie dostrzegł zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy najbliższa działka sąsiednia - działka nr [...] zagospodarowana jest obiektami o charakterze rolniczym lub ogrodniczym. Jak wskazał organ I instancji - w kartotece budynku (jedynego zewidencjonowanego) widnieje zakwalifikowanie do kategorii "g" - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Jeden z obiektów nosi cechy budynku rekreacji indywidualnej, w myśl § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Pozostałe zaś obiekty, to zabudowania gospodarcze rozumiane jako budynki przeznaczone do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdaniem organu zagospodarowanie omawianej działki "ogrodem działkowym" albo też obiektami rolniczymi nie daje podstawy do posiłkowania się nimi przy wyznaczaniu linii zabudowy dla inwestycji o całkowicie odmiennym charakterze. W tej samej jednak decyzji organ wskazuje także, iż przeprowadzoną zgodnie z przepisami analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objęte zostały tereny leżące wzdłuż ulicy [...] i [...] na dystansie 50,00 m na zachód, 50,00 m na wschód, 50,00 m na północ oraz 50,00 m na południe od wnioskowanej działki. Wykazano, że na badanym terenie dominują zabudowania o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar charakteryzuje się zróżnicowaną formą zabudowy mieszkaniowej. Zlokalizowane są tu budynki zarówno parterowe, jak i dwukondygnacyjne, charakteryzujące się dachami płaskimi, dwuspadowymi i wielospadowymi. Szczegółowe zestawienie charakterystycznych parametrów inwestycji przedstawiono w tabeli w załączniku nr [...] do decyzji. Na badanym obszarze zlokalizowano budynki wolnostojące. Budynki zróżnicowane są również okresem powstania. Występują tu bowiem budynki starsze - powstałe w latach 50-60 tych XX wieku, powstałe w latach 90- tych XX wieku oraz budynki powstałe w oparciu o obowiązującą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W większości przypadków budynki usytuowane są w jednej linii zabudowy - równej względem dróg publicznych. W nielicznych przypadkach budynki usytuowano w głębi działki. Znaczącej części zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych towarzyszy zabudowa gospodarcza i garażowa, zlokalizowana w głębi działki - na tyłach zabudowy mieszkalnej. Na tle powyższych rozważań stwierdzić należy, że – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 194/15, (LEX nr 1929973) z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Po wtóre wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Sąd wskazał również, iż – w realiach tamtej sprawy - przepis art. 61 ust. 1 nie może być interpretowany w taki sposób, iż kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy występuje wyłącznie wtedy, jeśli w obszarze analizowanym świadczone są takie same lub bardzo podobne usługi, a świadczenie tych usług ma miejsce w tego samego rodzaju budynkach. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z kolei w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 54/09, LEX nr 550528) sąd stwierdził, iż "nie ma też znaczenia dla ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, że istniejąca zabudowa wielorodzinna, położona jest po przeciwnej stronie ulicy (po zachodniej stronie ul. A od ul. B) i "stanowi element istniejącej enklawy zabudowy jedno i wielorodzinnej" oraz że powstała w latach 90-tych zgodnie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania. Fakt, iż zabudowa wielorodzinna przy ul. C znajduje się po przeciwnej, zachodniej stronie ul. A i w znacznej odległości od planowanej inwestycji, w powiększonym ponad minimalny obszarze analizowanym, nie może mieć znaczenia, jeżeli znajduje się w obszarze analizowanym. Należy wówczas przyjąć, że stanowi działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej pozwalającą na określenie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym". Jednocześnie podkreślić należy, że ustawodawca dopuszcza powiększenie tego obszaru jeżeli wymagają tego konkretne okoliczności sprawy. Nie można więc wykluczyć nawet znacznego poszerzenia obszaru analizowanego, o ile oczywiście będzie to uzasadnione w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 64/12, który stwierdził, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. W ocenie sądu organy obu instancji nie przeprowadziły postępowań w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, albowiem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszono również art. 80 Kpa. W oparciu o wcześniejsze wywody, sąd stoi na stanowisku, że organy nie dokonały również odpowiedniej wykładni pojęcia działka sąsiednia, dostępność z tej samej drogi publicznej oraz kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy bowiem stwierdzić, że organy nie wzięły pod uwagę, iż działka której dotyczy postępowania posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez inną drogę publiczną - działka nr [...]. Co w konsekwencji może przełożyć się na wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż tej drugiej drogi publicznej zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia. Po wtóre organy jako punkt odniesienia się dla kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania przyjęły jedynie działkę będąca w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, tymczasem kontynuacja owa występuje, co wynika z przeprowadzonej analizy, na działkach sąsiednich w rozumieniu wskazanym powyżej przez sąd i jest to zabudowa jednorodzinna. Organy nie wzięły również pod uwagę możliwości rozszerzenia obszaru analizowanego w tej sposób, iżby analizą objęto również nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie ul. [...]. Rozważenia wymagałoby, w ocenie sądu, czy po przeciwnej stronie tej ulicy nie istnieje zabudowa analogiczna do wnioskowanej, występująca w tzw. "drugiej linii" i wówczas, jak tam ukształtowana jest linia zabudowy. Jak wskazano, względy ładu przestrzennego wymagają całościowego i szerokiego, dostosowanego do realiów danej sprawy i właściwości terenu otaczającego inwestycję podejścia w zakresie wyznaczania linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 4 rozporządzenia. Skoro zatem organ nie widział możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 1-3 rozporządzenia, winien rozważyć takie poszerzenie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny więc dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej mapie, wskazując przyjęte odległości i zakreślając je na załączniku graficznym z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ocenę zamierzonej inwestycji dokonać oczywiście z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej i przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze zaprezentowany wyżej kierunek wykładni oraz zasady wynikające z art. 7 i 77 Kpa Zwracając uwagę, iż ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać interesy wynikające z prawa własności, zarówno inwestora jak i osób trzecich, w zakresie wynikającym z art. 54 pkt 2 lit. d. ustawy planistycznej, co oznacza, że należy wnikliwie rozważyć wszelkie rozwiązania co do możliwości ustalenia warunków zabudowy przy najmniejszej uciążliwości dla wykonywania prawa własności. Organy winny również, co zarzucono w skardze, rozważyć w toku procedowania, uwzględnienie regulacji art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przyjęte zaś rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 ustawy planistycznej oraz art. 107 § 1 Kpa w zw. § 9 rozporządzenia, ponadto powinno być wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań i sposobu wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów (art. 11 i 107 § 3 Kpa). Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" Ppsa w zw. art. 135 Ppsa, rozstrzygając o obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.