IV SA/Po 253/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, art. 109 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. dz. U. z 2016 r., poz. 930) ustalił wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w formie zasiłku stałego za okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł (słownie: dziesięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt pięć złotych, osiemdziesiąt siedem groszy) przez M. S. (dalej także: strona, skarżący) oraz zażądał od niego spłaty tej należności, ustalając termin do dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przed wydaniem decyzji organ zastosował się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. Następnie organ podał, podstawie jakich decyzji przyznano M. S. zasiłek stały oraz w jakich okresach jakie kwoty pobierała z tego tytułu strona. Następnie organ i instancji powziął informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] stycznia 2016 r., że M. S. w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do [...] marca 2014 r. był zatrudniony, natomiast od [...] marca 2014 r. do [...] września 2I14 r. otrzymywał zasiłek chorobowy, a następnie od [...] września 2014 r. do [...] września 2015 r. otrzymywał świadczenie rehabilitacyjne, w okresie od [...] października 2015 r. do [...] listopada 2015 r. wykonywał natomiast umowy agencyjne. O powyższych okolicznościach M. S. nie poinformował pracownika socjalnego, pomimo iż miało to istotny wpływ uprawnienie do pomocy w formie zasiłku stałego. W związku z powyższym Prezydent wyliczył, iż M. S. w okresie od kwietnia 2014 r. do grudnia 2015 r. pobrał zasiłek stały na łączną kwotę [...]zł, a winien pobrać jedynie w kwocie [...]zł - tym samym różnica stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. Organ I instancji rozważył zastosowanie przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., tj. możliwość odstąpienia od żądania zwrotu przedmiotowej kwoty świadczenia nienależnie pobranego, jej umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty. Jednakże po analizie rozpatrywanego przypadku organ uznał, że sytuacja strony nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Ponadto strona zataiła istotne dla sprawy fakty i okoliczności i z tego, względu nie zastosowano w/w ulg. Od decyzji Prezydenta M. S. złożył odwołanie, ponieważ jego zdaniem organ błędnie żąda zwrotu przedmiotowej należności. Ponadto skarżący zakwestionował jej wysokość. W obszernym odwołaniu skarżący podniósł m. in., że dopełnił obowiązku z art. 109 u.p.s., przedstawił własne wyliczenia oraz podkreślił, że organ I instancji żąda zwrotu kwoty [...]zł od podopiecznego MOPS, który nie posiada własnych dochodów, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i oczekuje na pójście do szpitala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie przepisów art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło w sprawie następujące ustalenia faktyczne. Decyzją [...] maja 2014 r., znak: [...], po uchyleniu przez SKO decyzji dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały m.in. od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] lutego 2016 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Następnie decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...] organ I instancji zmienił wysokość powyższego zasiłku i od miesiąca października 2015 r. ustalił ją na kwotę [...]zł miesięcznie. Wszystkie powyższe decyzje zawierały pouczenie o treści przepisu art. 109 u.p.s. tj. że osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej jest obowiązana niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Jak wynika z pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w okresie od sierpnia 2012 r. do września 2015 r. wypłacał on skarżącemu zasiłki chorobowe oraz świadczenie rehabilitacyjne - a więc także w okresie, kiedy strona pobierała przedmiotowy zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Ponadto w okresie od [...] października 2015 r. do [...] listopada 2015 r. M. S. wykonywał umowy agencyjne. Potwierdzają to załączone do materiału dowodowego zaświadczenia [...]. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie Komornika Sądowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o dokonanych przez M. S. wpłatach z tytułu alimentów w okresie od maja 2012 r. do grudnia 2014 r. Stosownie do art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Przepis art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio i wynika z niego, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 16 tej u.s.p. świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. SKO w K. podniosło, że prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia nie wymaga istnienia ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję przyznającą dane świadczenie. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent w pełni zasadnie uznał, że pobrana przez skarżącego pomoc z tytułu zasiłku stałego jest świadczeniem nienależnie pobranym. Strona bowiem ubiegając się o powyższą pomoc zataiła przez organem administracji publicznej fakt pobierania w okresie zasiłku chorobowego oraz świadczenia habilitacyjnego w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] września 2015 r. w kwotach przekraczających wysokość kryterium dochodowego. Jak bowiem wynika z § 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. oraz z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej powyższe kryterium dochodowe, dla osoby samotnie gospodarującej do dnia 1 października 2015 r. wynosiło 542,00 zł, natomiast od tej daty - 634,00 zł. Z kolei maksymalna kwota zasiłku stałego wynosi 529,00 zł (604,00 zł po dniu 1 października 2015r.). Bezspornym jest, że skarżący pobierał zasiłki chorobowe oraz świadczenia rehabilitacyjne w okresie pobierania przedmiotowego zasiłku stałego, a także wykonywał umowy agencyjne, co miało bezpośredni wpływ na prawo do jego pobierania, względnie na jego wysokość - a także nie zgłaszał organowi administracji powyższych. Jak bowiem wynika z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż w/w 529,00 zł (lub 604 zł w przypadku świadczeń ustalanych po dniu 1 października 2015 r.). SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że organ I instancji ustalił, na podstawie materiału dowodowego w sprawie, wysokość dochodów M. S. w poszczególnych miesiącach począwszy od miesiąca marca 2014 r. i stwierdził, że pobrany w kwietniu 2014 r. zasiłek stały nie przysługiwał i wysokość pobranej pomocy [...] zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, które podlega zwrotowi. Z kolei dochód z miesiąca kwietnia wynosił 77,81 zł, w związku z tym zasiłek za miesiąc maj 2014 r. (stanowiący różnicę między dochodem a kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej) winien być pobrany w kwocie 464,19 zł, a nie [...] zł - w konsekwencji ta różnica, tj. kwota [...]zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Od maja 2014 r. do września 2015 r. dochód strony przekroczył kryterium dochodowe, w związku z tym zasiłek stały nie należał się M. S., a kwota pobranego świadczenia stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Z materiałów dowodowych sprawy, w ocenie SKO, bezsprzecznie wynika, iż skarżący w okresie od kwietnia 2014 r. do grudnia 2015 r. pobrał zasiłek stały w łącznej wysokości [...] zł, natomiast przysługiwała mu jedynie kwota [...]zł. Z tego względu różnica, tj. [...] zł, stanowi kwotę nienależnie pobranego świadczenia i podlega zwrotowi w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji podzielił także ocenę Prezydenta co do tego, że przypadek skarżącego nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego, wskazując jednocześnie, że wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia decyzję czy taki przypadek zachodzi pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. W ocenie SKO zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna, a organ pierwszej instancji przy jej wydawaniu nie przekroczył uznania administracyjnego, zaś argumenty i zarzuty skarżącego są bezzasadne. Decyzja SKO w K. zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez M. S.. Zarzucił naruszenie przepisu art. 6 pkt 16 w zw. z art. 109 u.p.s. poprzez uznanie, że skarżący nie poinformował o zmianie swojej sytuacji majątkowej i osobistej, w związku z czym pobrany zasiłek miał charakter świadczenia nienależnie pobranego. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu, skarżący wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. 104 ust. 4 u.s.p. poprzez uznanie, że zapłata kwoty blisko [...] zł nie stanowiłaby dla niego nadmiernego obciążenia, a w konsekwencji nieodstąpienie od żądania zwrotu powyższej kwoty. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie Zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przyznanie mu pomocy prawnej w postaci pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu M. S. podniósł, że uczynił zadość obowiązkowi z art. 109 u.p.s., a MOPS w K. był w posiadaniu informacji dotyczących zmiany sytuacji majątkowej skarżącego dużo wcześniej, niż wskazuje się w uzasadnieniu decyzji. Organy I i II instancji w sposób błędny ustaliły okoliczności przedmiotowej sprawy, albowiem wskazały, że skarżący okresie do [...] marca 2014 r. do [...] listopada 2015 r. pracował w ramach umów agencyjnych, podczas gdy w tym okresie M. S. przebywał na zwolnieniu lekarskim - także o tym fakcie organ wiedział. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wiedział także o pracy wykonywanej przez skarżącego w [...]. Potwierdzają to chociażby pisma skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. w których to wyraźnie wskazał jakie zmiany w jego sytuacji majątkowej nastąpiły. Odnosząc się do pobieranego zasiłku rehabilitacyjnego, o którym organ został poinformowany, skarżący wskazał, że związany był on z wypadkiem, któremu uległ i wskutek którego złamał prawą rękę. Wypadek był na tyle poważny, że konieczna była operacja. Zasiłek ten został w całości wykorzystany na cele związane z leczeniem i rehabilitacją, a więc wbrew twierdzeniom organu nie zwiększył dochodu w rozumieniu art. 8 ustawy. Zauważył także, że zasiłek rehabilitacyjny nie został wymieniony w katalogu z art. 37 ust. 4 ustawy jako przesłanka uniemożliwiająca przyznanie zasiłku stałego. Powyższe okoliczności były zgłaszane osobiście pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Fakt, iż organ posiadał informacje co do zmiany sytuacji majątkowej skarżącego, potwierdza także to, iż organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] zmienił wysokość zasiłku stałego ze względu na zmianę sytuacji materialno-bytowej strony na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji. Organy nie zastosowały także w odniesieniu do skarżącego przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., który znajduje zastosowanie także w przypadku świadczeń nienależnych. Przepis ten powinien być interpretowany w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce, jeżeli zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Zastosowanie ust. 4 można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Należy zaznaczyć, że z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub ograniczenia go. Stanowisko organu powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. M. S. jest osobą samotną, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, w związku z czym jest niezdolny do pracy, wymaga czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Ponadto w okresie ,wykorzystywanym" niejako przez organ, skarżący chorował i przebywał na zasiłku rehabilitacyjnym. Wskutek tych okoliczności jego sprawność w czynnościach życia codziennego z pewnością uległa jeszcze większemu zmniejszeniu. Stan zdrowia M. S. z pewnością stanowi okoliczność, o której wspomina się w uzasadnieniu decyzji SKO - a więc sytuację trudną i znacznie odbiegającą od sytuacji innych osób. Oprócz trudnej sytuacji skarżącego, także ogólne zasady pomocy społecznej, w tym zasada kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, przemawiają za zastosowaniem powyższego przepisu w sprawie skarżącego. Mimo, to organy w toku postępowania nie zbadały, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu tj. nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu zasiłków pomimo, że ustawa nakłada nie taki obowiązek. Organ przeprowadzający postępowanie jest bowiem zobowiązany do ustalenia prawdy obiektywnej. Oparcie swojego przekonania z całkowitym pominięciem twierdzeń skarżącego, jego stanu zdrowia i niepełnosprawności, a także niewyjaśnienie sprzeczności między tym, że z jednej strony organ powołuje się na nowe okoliczności w postaci przyznawania M. S. świadczenia rehabilitacyjnego czy wykonywania pracy a co za tym idzie zwiększenia jego dochodów, a z drugiej pominięcie, że MOPS w K. nie zgłaszał w okresie od kwietnia 2014 roku do grudnia 2015 roku skarżącego do ubezpieczenia społecznego. Na organie ciąży obowiązek podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a wybiórcze traktowanie zaistniałych faktów bez próby ich oceny wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 253/17 przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że obowiązkiem organu II instancji jest wyczerpujące ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Z jednej strony umożliwia to poddanie rozstrzygnięcia kontroli sądowej, z drugiej – pełni funkcje edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresata decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.06.2013 r. w sprawie II SA/Gd 298/13, LEX 1368724). Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6.05.2014 r. w sprawie II SA/Ol 257/14, LEX 1465425). Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.08.2014 r. w sprawie II SA/Go 441/14, LEX1519889). Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie ustosunkował się w ogóle do treści złożonego przez skarżącego odwołania. SKO poruszyło jedynie kwestię braku wymogu istnienia ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję przyznająca świadczenie dla prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia – lecz i tu nie sposób uznać, by uczyniło to w sposób właściwy: jedno zdanie organu II instancji w tej materii nie zawiera żadnego podlegającego weryfikacji toku rozumowania, argumentów, czy analizy regulujących tę kwestię przepisów. Podkreślić należy, że SKO w ogóle nie przedstawiło zarzutów i argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu. Okoliczność, że to pismo procesowe jest chaotyczne i rozwlekłe nie może tu stanowić usprawiedliwienia. Skoro obowiązkiem organu II instancji jest szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, to zarzuty te muszą być najpierw w sposób syntetyczny i zwięzły w treści decyzji tego organu zrelacjonowane. Nieodniesienie się do zarzutów odwołania skarżącego przez SKO powoduje, że jego decyzja uchyla się spod kontroli sądowej, a analizowanie zasadności stanowisk strony postępowania w zastępstwie organu administracji, który był do tego zobligowany, czyniłoby z sądu administracyjnego de facto trzecią instancję rozstrzygającą merytorycznie sprawę administracyjną. Poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji w zakresie odmowy zastosowania dobrodziejstwa z art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę "może". Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłanką tą jest zaistnienie przypadku szczególnie uzasadnionego, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W rozpatrywanym przypadku uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że nawet pomimo spełnienia przez skarżącego kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie ma obowiązku zastosowania omawianej regulacji. Ma jednak obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn dla których odmówił przyznania tego zasiłku i temu obowiązkowi w niniejszej sprawie nie uczynił zadość. Kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Niezwykle istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Oczywiste jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. W procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Analizując zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdza, że nie zawiera ona prawidłowego uzasadnienia w zakresie niezastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 u.p.s. Organ przedstawił jedynie sposób rozumienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" in abstracto, w żaden sposób nie odnosząc się do sytuacji skarżącego in concreto. SKO w ogóle nie przedstawiło sytuacji skarżącego, nie mówiąc już o jej analizie i ocenie. W żaden sposób nie uzasadniło też odmowy zastosowania art. 104 ust. 4. Uzasadnienie w tym zakresie jest tak ubogie, że de facto można z niego jedynie wnioskować, że organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż w wypadku skarżącego przypadek szczególnie uzasadniony nie zachodzi – expressis verbis stwierdzenia takiego w uzasadnieniu nie ma (a przypomnieć należy, że uznaniowość decyzji wyraża się w tym, że nawet przy zaistnieniu takiego przypadku organ nie ma obowiązku zastosować wobec skarżącego wskazanych w przepisie art. 104 ust. 4 ulg). Reasumując organ II instancji nie podołał obowiązkowi prawidłowego, rzetelnego i starannego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym także z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Uszło bowiem uwadze organu II instancji, że w chwili orzekania przez ten organ (20 stycznia 2017 r.) upłynął już, określony w pkt 2 decyzji Prezydenta, termin wykonania nałożonego obowiązku – oznaczony jako 25 października 2016 r.) – co oznacza, że skarżący został de facto pozbawiony możliwości wykonania, utrzymanej w mocy decyzji w sposób zgodny z jej treścią. W takiej sytuacji organ II instancji – podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności nałożenia obowiązku określonego w pkt 2 decyzji Prezydenta – winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzec co do istoty, ustalając nowy, realny termin wykonania obowiązku. Zaniechanie takiego częściowo reformatoryjnego działania przez SKO stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – gdyż uchybiono zasadzie, iż zakreślony w decyzji termin musi cechować realność wykonania nałożonego obowiązku, co wynika już z podstawowych zasad porządku prawnego właściwego demokratycznemu państwu prawnemu (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności z klasycznej zasady, iż nikogo nie można zobowiązać do wykonania rzeczy niemożliwych ("ad impossibilia nemo obligatur") – które to naruszenie uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy upłynął już termin do wykonania nakazu określonego w kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji skutkuje bowiem w istocie niewykonalnością przedmiotowego nakazu (por. wyrok NSA z 11.03.2016 r., I OSK 1197/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.09.2016 r., IV SA/Po 222/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie oceni we właściwy sposób prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i w zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.