IV SA/Po 276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 20 grudnia 2024 r. nr V/30/2024 w sprawie wprowadzenia Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania ze Świetlic Wiejskich działających na terenie Gminy Wapno oraz Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Centrum Kultury Wiejskiej działającego na terenie Gminy Wapno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: - § 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 4, § 2, § 3, § 5 ust. 3 w zakresie wyrazów "przez sołtysa", § 7 ust. 3 w zakresie wyrazów "której wzór stanowi Załącznik nr 2 do Regulaminu", § 8 ust. 1 w zakresie wyrazów "od Sołtysa", § 8 ust. 2, 3 i 4, § 8 ust. 5 w zakresie wyrazów "przez Sołtysa", § 8 ust. 6, § 11 ust. 3, § 12 załącznika nr 1, - załącznika nr 2 do załącznika nr 1, - ust. 3 w części I załącznika nr 3 do załącznika nr 1, - ust. 3 w zakresie wyrazów "będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" w części II załącznika nr 3 do załącznika nr 1, - § 1 ust. 2 pkt 5, § 2, § 4 ust. 3, § 6 ust. 3 w zakresie wyrazów "której wzór stanowi Załącznik nr 2 do Regulaminu", § 7 ust. 1 w zakresie wyrazów "od pracownika Urzędu Gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1", § 7 ust. 2, 3, 4 i 6, § 10 ust. 3, § 11 załącznika nr 2, - załącznika nr 2 do załącznika nr 2, - ust. 3 oraz wyrazów "Pracownika UG" (w miejscu na podpis) w części I załącznika nr 3 do załącznika nr 2, - ust. 3 w zakresie wyrazów "będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" oraz wyrazów "pracownika UG" (w miejscu na podpis) w części II załącznika nr 3 do załącznika 2; 2. zasądza od Gminy Wapno na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 grudnia 2024 r. Rada Gminy Wapno podjęła uchwałę nr V/30/2024 w sprawie wprowadzenia Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania ze Świetlic Wiejskich działających na terenie Gminy Wapno oraz Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Centrum Kultury Wiejskiej działającego na terenie Gminy Wapno, zwaną dalej "uchwałą". Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Uchwałę doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu 27 grudnia 2024 r. Przedmiotową uchwałą ustalono "Regulamin określający zasady i tryb korzystania ze Świetlic Wiejskich działających na terenie Gminy Wapno" (stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, zwany dalej "regulaminem świetlic") oraz "Regulamin określający zasady i tryb korzystania z Centrum Kultury Wiejskiej działającego na terenie Gminy Wapno" (stanowiący załącznik nr 2 do uchwały, zwany dalej "regulaminem CKW"). Zgodnie z § 1 ust. 4 regulaminu świetlic: "Sprawami związanymi z korzystaniem ze Świetlic zajmuje się pracownik Urzędu Gminy Wapno odpowiedzialny za świetlice wiejskie". Stosownie do § 2 regulaminu: "1. Świetlicą wiejską w Podolinie i jej mieniem zarządza Sołtys wsi Podolin. 2. Świetlicą wiejską w Ruścu i jej mieniem zarządza Sołtys wsi Rusiec. 3. W przypadku długotrwałej nieobecności Sołtysa, jego obowiązki dotyczące zarządzania Świetlicą przejmuje upoważniony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy Wapno". Z § 3 regulaminu świetlic wynika, że: "Do obowiązków Sołtysa należy: 1) Umieszczenie niniejszego Regulaminu w widocznym miejscu, w Świetlicy; 2) Dbanie o czystość i porządek na Świetlicy oraz w jej bezpośrednim otoczeniu; 3) Wykonywanie czynności związanych z najmem świetlicy, w tym prowadzenia ewidencji najmów, nadzorowania terminów obowiązujących w umowach oraz wszelkich innych czynności związanych z przekazywaniem i przejmowaniem od najemcy Świetlicy i jej urządzeń wstanie niepogorszonym; 4) Prowadzenie ewidencji oraz przekazywania aktualnych rezerwacji w harmonogramie najmu, pracownikowi Urzędu Gminy Wapno odpowiedzialnemu za świetlice wiejskie". W § 5 ust. 3 regulaminu świelic zapisano: "Każdy przypadek nieodpłatnego udostępnienia Świetlicy jest ewidencjonowany przez sołtysa". W § 8 ust. 1, 2 i 5 regulaminu świetlic zapisano: "Najemca, po zawarciu umowy, o której mowa w § 7 ust. 3, odbiera klucze od Sołtysa w terminie z nim uzgodnionym" (ust. 1), "Przed przekazaniem kluczy, Sołtys wraz z Najemcą sprawdzają stan pomieszczeń Świetlicy, urządzeń i wyposażenia, a następnie spisują protokół zdawczo-odbiorczy, którego wzór stanowi Załącznik nr 3 do Regulaminu" (ust. 2), "Najemca, po zakończeniu najmu, sprząta Świetlicę i przygotowuje ją do odbioru przez Sołtysa" (ust. 5). We wzorze protokołu zdawczo-odbiorczego stanowiącego załącznik nr 3 do regulaminu świetlic zapisano: "Naliczenie odpłatności za zużyte media będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" (ust. 3 w części II). Podobne przepisy zawiera § 2 regulaminu CKW, zgodnie z którym: "Za CKW odpowiada upoważniony Pracownik Urzędu zatrudniony na stanowisku robotnik gospodarczy. 2. Do obowiązków Pracownika, o którym mowa w ust. 1, należy: 1) Umieszczenie przedmiotowego Regulaminu w widocznym miejscu; 2) Dbanie o czystość i porządek w CKW i w jego bezpośrednim otoczeniu, 3) Wykonywanie wszelkich czynności związanych z przekazywaniem Najemcy i przejmowaniem od Najemcy pomieszczeń CKW i jego urządzeń w stanie niepogorszonym; 4) Dysponowanie kluczami do CKW. 3. Nadzór nad działaniami pracownika, o którym mowa w ust. 1 sprawuje pracownik biurowy Urzędu Gminy Wapno odpowiedzialny na świetlice wiejskie, do którego obowiązków należy również prowadzenie ewidencji najmów, sporządzanie umów i rozliczeń oraz nadzorowanie terminów obowiązujących w umowach". Stosownie do § 4 ust. 3 regulaminu CKW: "Każdy przypadek nieodpłatnego udostępnienia CKW jest ewidencjonowany przez Pracownika Urzędu". W § 7 ust. 1 i 2 regulaminu CKW zapisano: "Najemca, po zawarciu umowy, o której mowa w § 7 ust. 3, odbiera klucze od pracownika Urzędu Gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, w terminie z nim uzgodnionym" (ust. 1) oraz "Przed przekazaniem kluczy Pracownik Urzędu wraz z Najemcą sprawdzają stan pomieszczeń CKW, urządzeń i wyposażenia a następnie spisują protokół zdawczo -odbiorczy, którego wzór stanowi Załącznik nr3 do Regulaminu". We wzorze protokołu zdawczo-odbiorczego stanowiącego załącznik nr 3 do regulaminu CKW zapisano: "Naliczenie odpłatności za zużyte media będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" (ust. 3 w części II). Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 26 lutego 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę. Wojewoda Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr V/30/2024 Rady Gminy Wapno z dnia 20 grudnia 2024 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania ze Świetlic Wiejskich działających na terenie Gminy Wapno oraz Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Centrum Kultury Wiejskiej działającego na terenie Gminy Wapno w zakresie: - § 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 4, § 2, § 3, § 5 ust. 3 w zakresie wyrazów "przez sołtysa", § 7 ust. 3 w zakresie wyrazów "której wzór stanowi Załącznik nr 2 do Regulaminu", § 8 ust. 1 w zakresie wyrazów "od Sołtysa" § 8 ust. 2, 3 i 4, § 8 ust. 5 w zakresie wyrazów "przez Sołtysa", § 8 ust. 6, § 11 ust. 3, § 12 załącznika nr 1, - załącznika nr 2 do załącznika nr 1, - ust. 3 w części I załącznika nr 3 do załącznika nr 1, - ust. 3 w zakresie wyrazów "będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" w części II załącznika nr 3 do załącznika nr 1, - § 1 ust. 2 pkt 5, § 2, § 4 ust. 3, § 6 ust. 3 w zakresie wyrazów "której wzór stanowi Załącznik nr 2 do Regulaminu", §7 ust. 1 w zakresie wyrazów "od pracownika Urzędu Gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1", § 7 ust. 2, 3, 4 i 6, § 10 ust. 3, § 11 załącznika nr 2, - załącznika nr 2 do załącznika nr 2, - ust. 3 oraz wyrazów "Pracownika UG" (w miejscu na podpis) w części I załącznika nr 3 do załącznika nr 2, - ust. 3 w zakresie wyrazów "będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" oraz wyrazów "pracownika UG" (w miejscu na podpis) w części II załącznika nr 3 do załącznika nr 2 ze względu na istotne naruszenie prawa, - zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości i odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Wapno z 20 grudnia 2024 r., nr V/30/2024 w sprawie wprowadzenia Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania ze Świetlic Wiejskich działających na terenie Gminy Wapno oraz Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z Centrum Kultury Wiejskiej działającego na terenie Gminy Wapno. Uchwałę podjęto na podstawie: "art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679)". Przedmiotową uchwałą ustalono "Regulamin określający zasady i tryb korzystania ze Świetlic Wiejskich działających na terenie Gminy Wapno" (stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, zwany dalej "regulaminem świetlic") oraz "Regulamin określający zasady i tryb korzystania z Centrum Kultury Wiejskiej działającego na terenie Gminy Wapno" (stanowiący załącznik nr 2 do uchwały, zwany dalej "regulaminem CKW"). Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym: "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: (...) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Upoważnienie zawarte w tym przepisie sformułowane jest w sposób ogólny. Tym samym rada gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii, jednakże nie daje to organowi stanowiącemu gminy pełnej dowolności. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. W konsekwencji oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Go 405/19). Sformułowanie "zasady i tryb korzystania" mieści w sobie także kompetencję do ustalania norm i zasad postępowania gwarantujących właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istota regulaminu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obejmuje również tworzenie warunków do niezakłócanej i bezpiecznej realizacji prawa do korzystania z obiektów użyteczności publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 października 2021 r., III SA/Po 360/20). Zgodnie z § 1 ust. 4 regulaminu świetlic: "Sprawami związanymi z korzystaniem ze Świetlic zajmuje się pracownik Urzędu Gminy Wapno odpowiedzialny za świetlice wiejskie". Stosownie do § 2 regulaminu: "1. Świetlicą wiejską w Podolinie i jej mieniem zarządza Sołtys wsi Podolin. 2. Świetlicą wiejską w Ruścu i jej mieniem zarządza Sołtys wsi Rusiec. 3. W przypadku długotrwałej nieobecności Sołtysa, jego obowiązki dotyczące zarządzania Świetlicą przejmuje upoważniony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy Wapno". Z § 3 regulaminu świetlic wynika, że: "Do obowiązków Sołtysa należy: 1) Umieszczenie niniejszego Regulaminu w widocznym miejscu, w Świetlicy; 2) Dbanie o czystość i porządek na Świetlicy oraz w jej bezpośrednim otoczeniu; 3) Wykonywanie czynności związanych z najmem świetlicy, w tym prowadzenia ewidencji najmów, nadzorowania terminów obowiązujących w umowach oraz wszelkich innych czynności związanych z przekazywaniem i przejmowaniem od najemcy Świetlicy i jej urządzeń wstanie niepogorszonym; 4) Prowadzenie ewidencji oraz przekazywania aktualnych rezerwacji w harmonogramie najmu, pracownikowi Urzędu Gminy Wapno odpowiedzialnemu za świetlice wiejskie". W § 5 ust. 3 regulaminu świelic zapisano: "Każdy przypadek nieodpłatnego udostępnienia Świetlicy jest ewidencjonowany przez sołtysa". W § 8 ust. 1, 2 i 5 regulaminu świetlic zapisano: "Najemca, po zawarciu umowy, o której mowa w § 7 ust. 3, odbiera klucze od Sołtysa w terminie z nim uzgodnionym" (ust. 1), "Przed przekazaniem kluczy, Sołtys wraz z Najemcą sprawdzają stan pomieszczeń Świetlicy, urządzeń i wyposażenia, a następnie spisują protokół zdawczo-odbiorczy, którego wzór stanowi Załącznik nr 3 do Regulaminu" (ust. 2), "Najemca, po zakończeniu najmu, sprząta Świetlicę i przygotowuje ją do odbioru przez Sołtysa" (ust. 5). We wzorze protokołu zdawczo-odbiorczego stanowiącego załącznik nr 3 do regulaminu świetlic zapisano: "Naliczenie odpłatności za zużyte media będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" (ust. 3 w części II)". Podobne przepisy zawiera § 2 regulaminu CKW, zgodnie z którym: "Za CKW odpowiada upoważniony Pracownik Urzędu zatrudniony na stanowisku robotnik gospodarczy. 2. Do obowiązków Pracownika, o którym mowa w ust. 1, należy: 1) Umieszczenie przedmiotowego Regulaminu w widocznym miejscu; 2) Dbanie o czystość i porządek w CKW i w jego bezpośrednim otoczeniu, 3) Wykonywanie wszelkich czynności związanych z przekazywaniem Najemcy i przejmowaniem od Najemcy pomieszczeń CKW i jego urządzeń w stanie niepogorszonym; 4) Dysponowanie kluczami do CKW. 3. Nadzór nad działaniami pracownika, o którym mowa w ust. 1 sprawuje pracownik biurowy Urzędu Gminy Wapno odpowiedzialny na świetlice wiejskie, do którego obowiązków należy również prowadzenie ewidencji najmów, sporządzanie umów i rozliczeń oraz nadzorowanie terminów obowiązujących w umowach". Stosownie do § 4 ust. 3 regulaminu CKW: "Każdy przypadek nieodpłatnego udostępnienia CKW jest ewidencjonowany przez Pracownika Urzędu". W § 7 ust. 1 i 2 regulaminu CKW zapisano: "Najemca, po zawarciu umowy, o której mowa w § 7 ust. 3, odbiera klucze od pracownika Urzędu Gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, w terminie z nim uzgodnionym" (ust. 1) oraz "Przed przekazaniem kluczy Pracownik Urzędu wraz z Najemcą sprawdzają stan pomieszczeń CKW, urządzeń i wyposażenia a następnie spisują protokół zdawczo -odbiorczy, którego wzór stanowi Załącznik nr 3 do Regulaminu". We wzorze protokołu zdawczo-odbiorczego stanowiącego załącznik nr 3 do regulaminu CKW zapisano: "Naliczenie odpłatności za zużyte media będzie ustalona w Urzędzie Gminy Wapno przez pracownika zatrudnionego do spraw ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej" (ust. 3 w części II). Sąd uznał, że powyższe zapisy naruszają prawo w stopniu istotnym. Należy w tym miejscu wskazać, że z upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie wynika, aby radzie gminy przysługiwało uprawnienie do decydowania o tym, który podmiot ma sprawować bieżący nadzór, czy zarząd nad gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej, czy też o obowiązkach i uprawnieniach tego podmiotu. Taka materia nie mieści się bowiem ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679): "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej". Tak więc rada gminy może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, gminną jednostkę organizacyjną), a nie wskazywać oznaczony podmiot wykonujący te zadania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.: "Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym". Wybór konkretnego podmiotu, zarządzającego w imieniu organu wykonawczego gminy komunalnymi obiektami użyteczności publicznej, należy zatem wyłącznie do kompetencji wójta jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. Wyłącznie wójt, powierzając określonemu podmiotowi administrowanie gminnymi obiektami użyteczności publicznej, będzie władny określić obowiązki tego podmiotu związane z bieżącym zarządem tymi obiektami. Rada gminy, nie będąc umocowaną w ustawie do sprawowania zarządu mieniem gminnym (w tym obiektami użyteczności publicznej), nie może arbitralnie decydować o zakresie obowiązków wójta bądź upoważnionej przez niego osoby, związanych z bieżącym zarządem mieniem gminnym ponieważ ustawodawca jej do tego nie upoważnia. Sprawę wspomnianych obowiązków należy pozostawić do umownego uregulowania pomiędzy wójtem a podmiotem mającym wykonywać zadania związane z zarządem gminnymi obiektami użyteczności publicznej. Analogicznie, żaden przepis nie daje również radzie kompetencji do wskazywania sołtysów jako zarządzających świetlicami. Wykonawcą uchwały jest wójt i to on może ewentualnie wyznaczyć osobę odpowiedzialną za wykonanie powierzanych mu zadań. Ponadto gospodarowanie mieniem komunalnym jest wyłączną kompetencją wójta. Powierzenie innemu podmiotowi zadań w tym zakresie jest więc jego suwerenną decyzją i rada gminy, wobec braku przepisu kompetencyjnego w tej materii, nie może decydować o tym w uchwale. Podobnie wypowiedziano się w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 listopada 2012 r., II SA/Go 706/12, gdzie stwierdzono: "Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarowanie mieniem gminnym zostało powierzone organowi wykonawczemu gminy tj. wójtowi (burmistrzowi) i danie tego uprawnienia przez Radę w zaskarżonej uchwale sołtysowi lub z jego upoważnienia radzie sołeckiej jest niezgodne z prawem skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie" (por. również wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2014 r., III SA/Wr 446/14, wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2072/12 oraz wyrok WSA w Opolu z 20 maja 2008 r.( II SA/Op 83/08). Rada gminy nie może również nakładać obowiązków na poszczególnych pracowników urzędu gminy, ponieważ narusza w ten sposób art. 33 ust. 3 i ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym wójt jest kierownikiem urzędu gminy i to on wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ponadto w art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135) określono, że czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pracowników urzędów gmin wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższych przepisów jasno wynika, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. Zatem to wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako pracodawca, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych wprost określa podmioty dokonujące czynności z zakresu prawa pracy w imieniu różnych pracodawców samorządowych. Oznacza to, że żaden inny podmiot (poza dopuszczalnymi wyjątkami) nie może dokonywać czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, iż to nie rada gminy , a wójt, jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu gminy, ma wyłączne prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków dotyczących wykonywania czynności związanych nadzorem, zarządem czy obsługą księgową gminnych obiektów użyteczności publicznej. Tym samym nakładanie tego typu obowiązków mocą uchwały rady gminy stanowi istotne naruszenie prawa. Powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności przytoczonych zapisów w zakresie wskazanym w sentencji rozstrzygnięcia. Równocześnie, ze względów porządkowych konieczne jest stwierdzenie nieważności pozostałych zapisów załączników do uchwały odnoszących się do sołtysów oraz do pracownika urzędu gminy, tj. § 1 ust. 2 pkt 2 regulaminu świetlic, załącznika nr 3 do regulaminu świetlic w zakresie słów "Sołtysa" w miejscu na podpis w części I oraz słowa "pracownika UG" w miejscu na podpis w części II, § 1 ust. 2 pkt 5 regulaminu CKW, a także załącznika nr 3 do regulaminu CKW w zakresie słów "Pracownika UG" oraz "pracownika UG" w miejscach na podpis w części I i II. Zgodnie z § 7 ust. 1 regulaminu świetlic: "Osoby zainteresowane najmem Świetlicy składają pisemny wniosek do Wójta. Wniosek winien być złożony w terminie co najmniej 7 dni przed terminem planowanego najmu. Wzór wniosku stanowi Załącznik nr 1 do Regulaminu". Stosownie do § 7 ust. 3 regulaminu świetlic: "W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku Najemca zobowiązany jest do zawarcia pisemnej umowy, której wzór stanowi Załącznik nr 2 do Regulaminu". W §11 regulaminu świetlic ustanowiono zasady odpłatności za najem świetlic. Upoważniono Wójta Gminy Wapno do wydania stosownego zarządzenia (ust. 1). W powyższym przepisie przewidziano również, że: "Odpłatność obejmuje całość kosztów związanych z najmem Świetlicy wraz z wykorzystanymi mediami (prąd, gaz, woda, ścieki, opał, odpady)" (ust. 2), a "Płatność za najem następuje na podstawie faktury VAT wystawionej przez Gminę Wapno. Faktura VAT zostaje wystawiona najpóźniej w terminie 7 dni, po zakończeniu obowiązywania zawartej umowy" (ust. 3). Analogiczne postanowienia zawarto w § 10 ust. 1-3 regulaminu CKW. Należy wskazać, że przepisy § 7 ust. 3 (w zakresie ustanowienia wzoru umowy) i § 11 ust. 3 regulaminu świetlic, analogiczne przepisy § 6 ust. 3 (w zakresie ustanowienia wzoru umowy) oraz §10 ust. 3 regulaminu CKW oraz wzory umów stanowiące załączniki nr 2 do obu regulaminów wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowią nieuprawnioną ingerencję w sferę wykonawczą, zastrzeżoną dla wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 i 31 u.s.g.). Powyższe regulacje stanowią w istocie zagadnienia o charakterze umownym, które powinny być uzgodnione przez strony umowy najmu świetlicy. Zgodnie z zasadą swobody umów, określoną wart. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, ze zm.), niedopuszczalnym jest, aby strony przyszłej umowy nie miały wpływu na jej treść z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje uchwała rady gminy narzucająca jednostronne rozwiązania dla stron umowy. Zawarcie umowy najmu gminnego obiektu użyteczności publicznej należy do organu wykonawczego gminy, jako organu gospodarującego mieniem komunalnym. Umowa zaś jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. O treści umowy decydują strony przyszłej umowy zgodnie z zasadą autonomii woli stron. Kształtowanie postanowień umowy powinno bowiem mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale określającej zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Z tego samego względu za istotnie naruszające prawo należy uznać zapisy zawarte w ust. 3 w części I wzorów protokołów zdawczo-odbiorczych stanowiących załączniki nr 3 do obu regulaminów, które stanowią de facto wyliczenie zobowiązań jednej ze stron umowy. Zasadne są również zarzuty w zakresie postanowień regulaminów odnoszących się do szeroko pojmowanej odpowiedzialności cywilnej: - "Z momentem przekazania kluczy odpowiedzialność za bezpieczeństwo i porządek w Świetlicy oraz w jej bezpośrednim otoczeniu ciąży na Najemcy. [...] Najemca podpisując umowę ponosi pełną odpowiedzialność za powierzone mu mienie. [...] W przypadku powstania jakiejkolwiek szkody, Najemca jest zobowiązany do niezwłocznego jej naprawienia lub do poniesienia kosztów naprawy. Obciążenie Najemcy w przypadku zwrotu kosztów naprawy następuję na podstawie aktualnych cen rynkowych ujętych w kalkulacji wyposażenia Świetlicy [...]" (§ 8 ust. 3, 4 i 6 regulaminu świetlic, analogiczne postanowienia zawarto w § 7 ust. 3, 4 i 6 regulaminu CKW), - "Gmina Wapno nie ponosi odpowiedzialności za powstałe w trakcie trwania najmu Świetlicy wypadki i szkody na osobach i mieniu, a będące skutkiem korzystania ze świetlicy lub jej wyposażenia w sposób niezgodny z przeznaczaniem [...] Gmina Wapno nie ponosi odpowiedzialności za przedmioty osobiste i wartościowe pozostawione przez Najemcę na terenie Świetlicy" (§12 ust. 1 i 2 regulaminu świetlic, analogiczne postanowienia zawarto w § 11 regulaminu CKW), - w ust. 3 pkt 3 w części I załączników nr 3 do obu regulaminów zamieszczono zapisy zawierające zobowiązania najemcy do ponoszenia odpowiedzialności cywilnej za wyposażenie oraz bezpieczeństwo osób przebywających w danym obiekcie. Sąd podkreśla, że kształtowanie zasad odpowiedzialności osób korzystających ze świetlic wiejskich oraz CKW w gminie Wapno nie stanowi materii przekazanej do uregulowania w zakresie dotyczącym zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i tym samym przekracza delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 31 marca 2023 r., III SA/Po 1084/22: "Delegacja ustawowa z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pozwala jedynie na uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Nie obejmuje ona zatem kwestii odpowiedzialności z tytułu naruszenia tych zasad i tego trybu". Sąd wskazuje, że delegacja ta nie upoważnia też rady gminy do stanowienia przepisów w zakresie odpowiedzialności cywilnej i karnej. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11, stwierdzono: "użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie «zasady i tryb korzystania» zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Jednakże rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie była uprawniona [...] do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną". W podobny sposób wypowiedziano się również w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 lutego 2022 r., III OSK 4921/21, stwierdzając, że "regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy prawne skierowane do osób korzystających z takiego obiektu, a nie powtarzać lub informować o regulacji, która znajduje się w innej ustawie. Może to rodzić przekonanie, że przynajmniej częściowo zasady ponoszenia odpowiedzialności są samoistnie-uregulowane właśnie w akcie prawa miejscowego. Także w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej nie mogą być objęte regulacją aktu prawa miejscowego obejmującego ustalenie zasad korzystania z obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej". Podejmując badaną uchwałę, Rada Gminy Wapno uprawniona była zatem do unormowania w niej jedynie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co oznacza uprawnienie do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z tych obiektów i urządzeń. Rada nie miała natomiast kompetencji do określenia podmiotów odpowiedzialnych za takie administrowanie, ani też zakresu ich obowiązków, co należy do kompetencji wójta. Nie była również uprawniona do ustalenia w sposób wiążący wzorów umów z najemcami obiektów oraz do określenia zasad ponoszenia odpowiedzialności w związku z korzystaniem z tych obiektów. Przepisy te wydano z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że uwzględnienie skargi przez organ nie stanowi podstawy do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów sądowych.