IV SA/Po 277/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] o uzupełnieniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu T. S. uiszczony wpis w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Decyzją Burmistrza Gminy P. z [...] marca 2019 r. ([...]) [zwaną dalej "Decyzją UŚ"] – wydaną na rzecz inwestora, T. S. – ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej w ilości 1996 stanowisk (279,44 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny L. , gmina P., powiat s. . Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. Stowarzyszenie n. z siedzibą w Z. G. (dalej jako "Stowarzyszenie"), reprezentowane przez r.pr. A. D., wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (zwanego dalej "SKO") o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji UŚ. Następnie wnioskiem z [...] czerwca 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2020 r., Stowarzyszenie, tym razem reprezentowane przez r.pr. K. D., złożyło kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Pismem z [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez kolejnego pełnomocnika, r.pr. M. S., przedstawiło dalszą argumentację w sprawie. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. ([...]) SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji UŚ. Następnie decyzją z [...] września 2021 r. ([...]) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji UŚ. W wyniku wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO – decyzją z [...] listopada 2021 r. ([...]) – umorzyło postępowanie odwoławcze. Stowarzyszenie, reprezentowane przez r.pr. M. S., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję SKO z [...] listopada 2021 r. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. ([...]) SKO, działając w trybie tzw. autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), orzekło uwzględnić skargę w całości i uchylić ww. decyzję własną z [...] listopada 2021 r. Na skutek pisma pełnomocnika Stowarzyszenia z [...] stycznia 2022 r. SKO –postanowieniem z [...] lutego 2022 r. ([...]) – z powołaniem się m.in. na "art. 111 § 1, § 1a i § 4" k.p.a., uzupełniło ww. decyzję własną z [...] stycznia 2022 r. "poprzez [:] 1) uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2021 r. – znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] oraz 2) stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...]" Skargę na to postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. S. (dalej jako "Skarżący") – reprezentowany przez r.pr. M. T. – domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozstrzygnięcia o kosztach niniejszego postępowania, w tym przyznania na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpatrzeniem zasadności skargi, sąd administracyjny jest zobligowany zbadać jej dopuszczalność. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na "postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty" (pkt 2). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 14 lutego 2022 r. ([...]) w przedmiocie uzupełnienia decyzji tego organu z [...] stycznia 2022 r. ([...]). Zgodnie z art. 111 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Z § 1b wynika, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W takim przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia tego postanowienia (§ 2). W ocenie Sądu skarga na wydawane w trybie art. 111 k.p.a. postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji jest niedopuszczalna, gdyż postanowienie to nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego tudzież powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi, w formie orzeczenia (obecnie jednolicie: postanowienia) o uzupełnieniu albo odmowie uzupełnienia decyzji (por. postanowienie NSA z 15.01.2019 r., I GZ 470/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 09.06.2010 r., I OSK 866/10, CBOSA). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia od postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie. Ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie (por. postanowienia NSA: z 17.06.2021 r., I OSK 599/21; z 19.05.2022 r., I OSK 662/22; dostępne w CBOSA). Takie stanowisko judykatury jest też powszechnie akceptowane w doktrynie (por. m.in. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 111 Nb 16; M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 111 Nb 49; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, uw. 3 do art. 111). Przedstawiona konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że orzeczenie w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a ewentualna skarga wniesiona na takie orzeczenie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21.04.2015 r., II OSK 818/15, CBOSA; por. też M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 111 Nb 50). Jednocześnie Sąd zauważa, że w zaskarżonym postanowieniu zostało zawarte nieprawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nie zmienia to jednak oceny Sądu o niedopuszczalności wniesionej skargi. W myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji (tu odpowiednio: postanowieniu) co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to tylko tyle, że Skarżący w ewentualnej skardze na decyzję, która została uzupełniona zaskarżonym postanowieniem, może domagać się przywrócenia terminu do jej wniesienia. Natomiast z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka zaskarżenia, nie można skutecznie wywodzić prawa do wniesienia takiego środka. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności, wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. (por. postanowienia NSA: z 19.04.2012 r., II OSK 193/11; 26.03.2015 r., II OSK 2033/13; z 26.05.2020 r., II OSK 2966/19; dostępne w CBOSA). Z tych względów błędne pouczenie w zaskarżonym postanowieniu nie skutkuje dopuszczalnością wniesienia skargi. W konsekwencji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 (pkt 1 postanowienia). O zwrocie Skarżącemu uiszczonego wpisu (200 zł) Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).