IV SA/Po 290/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi M. R., A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących M. R., A. R. kwotę 570 złotych (pięćset siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) Wójt Gminy G. (dalej Wójt albo organ I instancji) działając z urzędu na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i uchwały Rady Gminy w G. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 lutego 2008 r., nr 15, poz. 350, dalej uchwała z 31 grudnia 2007 r.) ustalił opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem nowej drogi z kostki betonowej we wsi Sz. D., obręb geodezyjny Sz. D., dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie na arkuszu mapy nr [...] jako działki nr [...],[...] o powierzchni łącznie [...] m2, zapisanej w KW [...] jako własność M. i A. R. (dalej Strony, Odwołujący albo Skarżący) w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ I instancji orzekł o terminie oraz sposobie uiszczenia przez strony wyznaczonej opłaty. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że w 2008 r. Gmina G. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi we wsi Sz. D. oraz O.. Ostatecznego terminu odbioru i przekazania do użytkowania drogi dokonano [...] września 2008 r. Uchwalą z [...] grudnia 2007 r. określono wysokość procentową opłaty adiacenckiej dla budowy drogi na 30% w przypadku terenów usługowo-przemysłowych oraz na 30% w przypadku terenów mieszkaniowych i letniskowych. Powyższa opłata została ustalona po raz pierwszy decyzją Wójta z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Na skutek wniesionego przez Strony odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wójta wartość nieruchomości należącej do stron zarówno przed, jak i po przebudowie drogi, została określona w sposób poprawny przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. zgodnie z przepisami ugn w operacie szacunkowym ze stycznia 2011 r. Powyższy operat szacunkowy stanowi dowód w niniejszej sprawie. Opierając się na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego Wójt wskazał, że sporządzenie jednego operatu szacunkowego dla obliczenia opłaty adiacenckiej dla 47 działek uzasadnione jest przyjęciem określonej działki modelowej, dla której obliczono wzrost wartości w wyniku przebudowy drogi. Wynik tego obliczenia zastosowano dla 47 działek. Wysokość opłaty została zróżnicowana w zależności od powierzchni działek współczynnikiem korekcyjnym, który waha się od 0,90 do 1,00. Do porównania przyjęto nieruchomości stanowiące działki budowlane z terenu Czerniejewa, gdyż na terenie Gminy G. brak jest odpowiedniego materiału porównawczego. Wybrane nieruchomości w pełni odpowiadają wskaźnikom wynikającym z art. 153 ust. 1 ugn. Wójt uznał taki wybór za właściwy, a uzyskane wyniki za adekwatne do sytuacji na lokalnym rynku nieruchomości. Przyjęte do porównania działki mają podobne cechy co działki wyceniane (k. 106-110 akt Wójta). Odwołanie od decyzji z [...] września 2011 r. złożyły Strony pismem z dnia 3 października 2011 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Odwołujący podkreślili, że wybudowany pas jezdni nie może zostać uznany za drogę. Powołując się na definicje ustawowe pojęć drogi, ulicy, jezdni i chodnika, zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (["t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm. – aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2008" – k. 7 akt SKO]; winno być "j.t. Dz.U. 2007 r., nr 19, poz. 115" ze zm., dalej udp) Odwołujący wyjaśnili, że w niniejszej sprawie wybudowany został jedynie wąski pas jezdni z kostki brukowej o szerokości nie pozwalającej na wyminięcie się dwu samochodów osobowych. W przyszłości planowane jest poszerzenie kostki brukowej do szerokości drogi co najmniej po 1 metrze z każdej strony i wybudowanie chodników. Tym samym opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Do nowo położonej kostki brukowej nie ma dojazdu od strony miasta. Jedyna droga dojazdowa do osiedla w marcu 2011 r. po wiosennych roztopach przestała praktycznie istnieć i wszyscy mieszkańcy przez długi czas musieli zostawiać samochody 1,5 km od domów i chodzić pieszo, nosząc zakupy w rękach. Dlatego wartość nieruchomości należącej do Odwołujących nie wzrosła na skutek częściowego wybrukowania ulicy przy której znajduje się ich nieruchomość. Tytułem uzupełnienia odwołania, Strony reprezentowane przez fachowego pełnomocnika procesowego, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. podtrzymując zgłoszone w odwołaniu wnioski zauważyły, że w niniejszej sprawie upłynął już 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Zgodnie z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, odbiór drogi nastąpił dnia 23 września 2008 r. Trzyletni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką upłynął w dniu 23 sierpnia 2011 r. Odwołujący zakwestionowali prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Autor operatu dokonał obliczenia wartości 1 m2 "działki modelowej przy drodze bez modernizacji" i "działek budowlanych z uzbrojeniem przy drodze zmodernizowanej". Brak w opisie informacji, co należy rozumieć pod pojęciem "bez modernizacji" i "droga zmodernizowana". Nie wiadomo przy jakiego rodzaju drogach mieściły się nieruchomości przyjęte do porównania. Ustalenie wartości "działki modelowej" – abstrakcyjnej działki - nie może być podstawą ustalenia wartości 47 nieruchomości. Działki podlegające wycenie różnią się powierzchnią, położeniem, uzbrojeniem technicznym. Do porównania przyjęto działki położone w miejscowości Czerniejewo, podczas gdy wyceniane działki nie są położone w mieście, a na wsi. Dodatkowo działki przyjęte do porównania położone są znacznie bliżej autostrady A2 i realizowanej wschodniej obwodnicy P., niż działki będące przedmiotem wyceny, co zapewne wpłynęło na zwiększenie wartości tych nieruchomości. Powyższe zarzuty zostały uzupełnione w piśmie Odwołujących z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 6-7, 14-16, 18-21 akt SKO). Decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że skoro zaistniały okoliczności wymienione w art. 144 ugn i nastąpił wzrost wartości nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez organ I instancji, możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. W aktach sprawy znajduje się protokół odbioru i przekazania do użytkowania drogi, z którego wynika kiedy i gdzie została ona oddana do użytku. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że doszło do wybudowania drogi, a tym samym istnieją przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości (wielkość, możliwość zagospodarowania) i terenu na którym jest położona (otoczenie, sąsiedztwo, jakość dróg dojazdowych i dostęp do uzbrojenia). Zgodnie z art. 80 kpa, organ I instancji dokonał oceny operatu będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej i przeniósł wyniki tej analizy do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy z [...] lipca 2011 r., sporządzenie jednego operatu szacunkowego dla obliczenia opłaty adiacenckiej dla 47 działek uzasadniony jest tym, że przyjęto określenie działki modelowej, dla której obliczono wzrost wartości w wyniku przebudowy drogi. Wynik tego obliczenia zastosowano dla 47 działek. Wysokość opłaty została zróżnicowana w zależności od powierzchni działek współczynnikiem korekcyjnym, który waha się od 0,9 do 1,00. Do porównania przyjęto nieruchomości stanowiące działki budowlane z terenu Czerniejewa, gdyż na terenie gminy G. brak jest odpowiedniego materiału porównawczego. Wybrane nieruchomości w pełni odpowiadają wskaźnikom wynikającym z art. 153 ust. 1 ugn. Zgodnie z art. 4 pkt 2 udp, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano drogę poprawiając znacząco obsługę i dostępność komunikacyjną nieruchomości przy niej położonych, co jak wykazały przeprowadzone postępowania, spowodowało wzrost wartości tych nieruchomości. SKO podkreśliło, że jedyną ulgą przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jaką przewidział ustawodawca, jest rozłożenie opłaty na raty, nie dłużej niż 10 lat (art. 141 ugn). Odwołujący z takim wnioskiem nie wystąpili (k. 26-32 akt SKO). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia 6 marca 2012 r. Strony, reprezentowane przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżyły decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 kpa przez brak oceny operatu szacunkowego pod względem jego poprawności i przydatności w sprawie, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że dokonano wybudowania drogi podczas gdy z dokumentacji wynika, że zrealizowano inwestycję przebudowy drogi, 3) naruszenie prawa materialnego art. 152 ust. 2 i art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., polegające na uznaniu za poprawny operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę wyceny, która nie jest przewidziana w rozporządzeniu, w szczególności stworzenie dla celów wyceny "działki modelowej", nie uwzględnieniu transakcji nieruchomości podobnych w sąsiednich gminach, zastosowanie do porównania nieruchomości położonych na terenie miasta, podczas gdy nieruchomości wyceniane znajdują się na terenie wiejskim, 4) naruszenie przepisów postępowania, art. 10 kpa polegające na braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. W oparciu o przedstawione zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2012 r. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. W uzasadnieniu Skarżący, analizując treść sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego podkreślili, że gmina G. zrealizowała inwestycję polegającą na przebudowie drogi. Zgodnie z treścią projektu budowlanego sporządzonego przez inż. Marka Nowakowskiego, znajdującego się w aktach sprawy, inwestycja dotyczyła przebudowy drogi gminnej w miejscowości O., wewnątrz osiedla R.. Także z treści dziennika budowy, zgłoszenia zamiaru budowy z 24 kwietnia 2008 r., protokołu ostatecznego odbioru z [...] września 2008 r. i operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. wynika, że zrealizowano inwestycję przebudowy drogi gminnej. Powyższe nie koresponduje z treścią decyzji z [...] września 2011 r., w której mowa o wybudowaniu nowej drogi. Z samej treści decyzji nie wynika jednoznacznie, jaka inwestycja została wykonana na osiedlu R., gdyż autor uzasadnienia posługuje się zamiennie pojęciami "wybudowanie drogi", "przebudowa drogi". Tak samo SKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu pisze o protokole odbioru "z którego wynika kiedy i gdzie została oddana do użytku modernizowana droga". Skoro zrealizowana inwestycja polegała na przebudowie drogi, to biorąc pod uwagę ścisłą wykładnię art. 145 ugn, nie ma podstawy prawnej do ustalenia wobec Skarżących opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do treści operatu Skarżący podnieśli, że działki stanowiące ich współwłasność nie są uzbrojone w żadne media. Działki te nie są także zabudowane. Część działek znajdujących się przy przebudowanej drodze posiada uzbrojenie, część z nich jest zabudowanych, czego biegły nie wziął pod uwagę sporządzając wycenę. Biegły w swym operacie dokonał zróżnicowania wyceny wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości w zależności od ich powierzchni współczynnikiem korekcyjnym, co w żaden sposób nie odzwierciedla wartości poszczególnych nieruchomości przed przebudową i po wykonaniu przebudowy drogi. W decyzjach organów obu instancji nie wyjaśniono, dlaczego wybrane do porównania działki budowlane z terenu Cz. stanowią odpowiedni materiał porównawczy, mimo że biegły nie poszukiwał nieruchomości podobnych na terenie gmin sąsiadujących bezpośrednio z Gminą G., (w operacie brak informacji w tym zakresie). Biegły nie dołączył do operatu żadnych dokumentów dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania, co uniemożliwiło organowi ocenę operatu w ramach swobodnej oceny dowodów. Oczywistym jest, że nieruchomości położone na terenie miasta, z dostępem do infrastruktury i usług różnych branż, dostępu do komunikacji zbiorowej itd., nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości położonych na terenie wsi, ze względu na odmienne otoczenie. Kolegium nie odniosło się w żadnym zakresie do zastosowania przez biegłego zabiegu wyceny "działki modelowej", a wyjaśnienia w tym zakresie rzeczoznawcy, o których mowa w uzasadnieniu nie zawierają żadnego wytłumaczenia zastosowania metody ani w odniesieniu do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, ani standardów wyceny. Ustalenie wartości "działki modelowej" - abstrakcyjnej działki - nie może być podstawą do ustalenia wartości [...] nieruchomości. Działki podlegające wycenie różnią się powierzchnią, położeniem, uzbrojeniem technicznym. Z treści operatu wynika, że autor nie uwzględnił różnic między wycenianymi działami. W odniesieniu do każdej z nich winna być sporządzona odrębna analiza i wycena (k. 4-10 akt IV SA/Po 290/12). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2012 r., nr [...],[...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 22 akt IV SA/Po 290/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było ustalenie oraz wymierzenie skarżącym opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem nowej drogi z kostki betonowej we wsi Sz. D. i stworzeniem skarżącym warunków do korzystania z niej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 ugn wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ugn). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ugn). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ugn nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 udp "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 udp). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27.10.2011 r. (II SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej definicji "przebudowy drogi" wynika, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 udp, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów udp. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr. bud.), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne". Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w decyzji z 16 września 2011 r., przedmiotowa droga we wsi Sz. D. stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, przez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) – tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej) – to utwardzenie takiej drogi przez jej wybrukowanie kostką betonową stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn, uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.10.2011 r., II SA/Bd 963/11). Jednakże organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, na odcinkach nią objętych istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ów szlak komunikacyjny powstał w zupełnie naturalny sposób. Zabrakło ustaleń, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście mieliśmy do czynienia z budową drogi, w tym z jej ewentualną rozbudową, czy raczej tylko z przebudową (modernizacją) drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny i zakres robót wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji – w szczególności dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji lub pozwolenia na budowę. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach prowadzi do rozbieżnych wniosków. W "Protokole ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu" z dnia 23 września 2008 r. (dalej Protokół odbioru; k. 102 akt Wójta) mowa jest o "przebudowie drogi". Rzeczoznawca w swym operacie wskazuje zamiennie na: "przebudowę drogi gminnej" (k. 75, 76 akt Wójta), "pobudowanie drogi o nawierzchni z kostki betonowej" (k. 71 akt Wójta). Natomiast organ I instancji napisał w uzasadnieniu swej decyzji o "zrealizowaniu inwestycji polegającej na budowie drogi", nie podając szczegółów. Wszytko to prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 ugn), legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 udp) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn. Brak wyjaśnienia tych okoliczności stanowiło niewątpliwe naruszenie przez organy wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia – które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i samodzielnie uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Decyzje te obarczone są jednak dalszymi jeszcze wadami, których dotyczą poniższe uwagi. Sąd w niniejszym składzie nie podziela prezentowanej przez organy obu instancji wykładni użytego w art. 145 ust. 2 ugn terminu "dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" uznając, że w sprawie doszło do wadliwego ustalenia początkowej daty trzyletniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie jest to data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. Sąd podziela argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z 07.11.2007 r. (II SA/Gl 257/07, CBOSA), że nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga winna być wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Ta ostatnia okoliczność podlega wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowanym nie tylko w ww. wyroku WSA w Gliwicach z 07.11.2007 r., II SA/Gl 257/07, ale m.in. także w wyrokach NSA z: 18.01.2011 r., I OSK 398/10; 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów pr. bud., a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. W powyższym zakresie – na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ugn – sprawa nie została w ogóle wyjaśniona i ustaleń w tej materii nie można poczynić w oparciu o przedstawione Sądowi akta postępowania administracyjnego. Nie wynika z nich, czy przedmiotowa inwestycja była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy tylko zgłoszenia do użytkowania, a jeśli zgłoszenia – to czy i w jakiej dacie takiego zgłoszenia dokonano oraz jaka była reakcja organu nadzoru budowlanego, względnie czy i kiedy upłynął bezskutecznie termin na wniesienie sprzeciwu przez ten organ. Sąd nie podziela stanowiska Skarżących, uzależniających możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej od "całkowitego uzupełnienia sieci dróg", względnie od wykonania połączenia drogowego między dwiema miejscowościami. Brak podstaw prawnych do formułowania takiego wymogu. W świetle definicji "budowy drogi" z art. 4 pkt 17 udp, dla uznania, że w konkretnym przypadku doszło do wybudowania drogi, wystarczy stwierdzenie faktu wykonania połączenia drogowego między określonymi "miejscami", a niekoniecznie "miejscowościami", a także jego odbudowę i rozbudowę (verba legis). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wykonane odcinki dróg łączą określone "miejsca" – zlokalizowane na końcach tych odcinków. Nie obowiązuje przepis prawa, który nakładałby na inwestora obowiązek połączenia nowo utwardzanej (budowanej) drogi z drogą już wcześniej utwardzoną (wybudowaną), choć w praktyce takie działanie będzie zapewne najczęstsze. Kluczowe dla stwierdzenia, czy w ogóle możliwe jest nałożenie opłaty adiacenckiej jest ustalenie, czy projektowane zamierzenie budowlane zostało zrealizowane w całości, czy tylko w części (co do określonego etapu); innymi słowy – czy połączenie drogowe zostało wykonane w pełnym zaprojektowanym zakresie i między założonymi dla tej inwestycji miejscami lub miejscowościami. Sąd podziela stanowisko, że opłata adiacencka może być wymierzona dopiero po wybudowaniu drogi w całości, a nie tylko poszczególnych jej elementów lub odcinków. Ocenę stopnia realizacji inwestycji należy odnieść do zaprojektowanego zamierzenia budowlanego, a nie hipotetycznych oczekiwań, co do pożądanego zakresu uzupełnienia sieci dróg, w tym co do oczekiwanej przez Skarżących szerokości drogi i planowanej w przyszłości budowy kanalizacji. Z Protokołu odbioru nie wynika, by będące przedmiotem tego odbioru odcinki drogi stanowiły etap większego zamierzenia inwestycyjnego. Ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii można dokonać dopiero porównując zakres odebranych robót z dokumentacją techniczną (projektem) inwestycji. W aktach sprawy brak w tej mierze jakichkolwiek ustaleń i dowodów. Zastrzeżenia Sądu wzbudził sposób oszacowania wzrostu wartości działek właścicieli, dokonany przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (wyrok NSA z 28.4.2011 r., I OSK 159/11, CBOSA). W kontekście tego ostatniego przepisu – wymagającego porównywania nieruchomości wycenianej "kolejno" z nieruchomościami podobnymi – wątpliwości budzi wprowadzona przez rzeczoznawcę konstrukcja "działki modelowej". Zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy przy wykonywaniu swych czynności zawodowych – w tym określaniu wartości nieruchomości – jest obowiązany do działania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W związku z tym należy podkreślić, że ani przepisy prawa, ani wchodzące w zakres ww. standardów zawodowych dyrektywy sformułowane w Nocie Interpretacyjnej nr 1 (NI 1: "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości") Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, opracowanej do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) – w części poświęconej metodzie porównywania parami (nota dostępna na stronie: http://www.pfva.com.pl/standardy) – nie wspominają o możliwości stosowania konstrukcji "działki modelowej". Sąd nie przesądza w tym miejscu kategorycznie o niedopuszczalności zastosowania takiej konstrukcji przy dokonywaniu wyceny. Jednakże stwierdza, że rzeczoznawca nie wykazał potrzeby, a przede wszystkim dopuszczalności określania "działki modelowej" w świetle przepisów prawa i standardów wyceny. Stosownego uzasadnienia w tej mierze nie zawiera ani operat, ani dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 103 akt Wójta). W operacie nie wykazano w sposób dostateczny właściwego doboru nieruchomości "podobnych" przyjętych do celów porównawczych (w tym przypadku – do określenia działki modelowej). Rzeczoznawca w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego materiał porównawczy do wyceny stanowiły działki położone przy drogach "nie zmodernizowanych" oraz "zmodernizowanych" (k. 68 akt Wójta), gdy tymczasem według stanowiska organu I instancji opłata była naliczana w związku z "wybudowaniem" drogi, a nie jej "modernizacją" (co byłoby zresztą niedopuszczalne). Należy podkreślić, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (wyrok WSA w Olsztynie z 25.8.2009 r., II SA/Ol 701/09, CBOSA). Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na tę wartość (wyrok NSA z 08.02.2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627). W świetle art. 153 ust. 1 ugn na rzeczoznawcy spoczywa obowiązek wykazania, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne w rozumieniu tego przepisu. W związku z powyższym należy zauważyć, że w analizowanym operacie do porównania przyjęto "działki budowlane położone przy drodze nie utwardzonej" i "działki budowlane położone przy drodze o powierzchni utwardzonej" (pkt 11 operatu, k. 65 Wójta). Autor operatu nie wyjaśnił jednak, czy określenia "działki budowlane" używa w znaczeniu zdefiniowanym w art. 4 pkt 3a ugn, odnoszącym się do działek już zabudowanych, czy w rozumieniu art. 2 pkt 12 upzp, a więc jako działki nadającej się (przeznaczonej) pod zabudowę. Biegły nie tylko nie wyjaśnił czy działki niezabudowane oraz zabudowane są nieruchomościami wzajemnie podobnymi w podanym wyżej znaczeniu, ani czy, i ewentualnie w jaki sposób, fakt zabudowy działki wpływa na jej wycenę w porównaniu z ceną działki niezabudowanej (nie chodzi oczywiście w tym przypadku o wzrost wartości wynikający z wartości naniesień na gruncie, ale o samą wartość gruntu zabudowanego/niezabudowanego jako taką). Z operatu nie wynika czy nieruchomości przyjęte do porównania przy drodze bez modernizacji (k. 62 akt Wójta) i nieruchomości przyjęte do porównania przy drodze zmodernizowanej (k. 58 akt Wójta) stanowią działki zabudowane czy też nie. Wskazać przy tym należy na znaczne różnice w powierzchni działek przyjętych do porównania w grupie działek przyjętych do porównania przy drodze bez modernizacji (o pow. 1061 m2, 1056 m2 i 892 m2) i przyjętych do porównania przy drodze zmodernizowanej (o pow. 1029 m2, 1029 m2 i 1006 m2) z działkami należącymi do Skarżących o łącznej powierzchni 3.203 m2 (ponad trzykrotnie większej, niż poszczególnych działek przyjętych do porównania). Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że różnica między działką zabudowaną a niezabudowaną jest istotna, dlatego rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości różniące się w tym zakresie od nieruchomości wycenianej powinien przede wszystkim wskazać w uzasadnieniu operatu, dlaczego w tym przypadku celowym było przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Poznaniu z 29.10.2009 r., IV SA/Po 338/09, CBOSA). W razie konieczności wzięcia do porównania tak różnych działek (np. z uwagi na niewielką liczbę transakcji na danym rynku) rzeczoznawca winien dać wyraz istniejącym różnicom w zabudowie przez zastosowanie stosownych współczynników korygujących, ewentualnie w sposób przekonujący wykazać, że fakt istnienia (bądź nie) zabudowy na porównywanych działkach nie wpływa na wartość wycenianych gruntów. Dokonując wyceny określonej nieruchomości rzeczoznawca winien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, by dokument ten był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty; podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa (wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, LEX nr 597629). Twierdzenia o faktach zawarte w opinii rzeczoznawcy, nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu twierdzeniami o faktach w uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (wyrok NSA z: 4.10.2006 r., I OSK 417/06; 4.06.2009 r., I OSK 860/08, CBOSA).W przypadku wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach, a nie poprzestać na bezkrytycznej akceptacji lakonicznego, i w istocie nie wnoszącego nic nowego, pisma z 27 lipca 2011 r. (k. 103 akt Wójta). Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). SKO nie skorygowało wskazanych uchybień, ograniczając się do ogólnikowej oceny operatu i zacytowania przepisów prawa oraz lakonicznych wyjaśnień rzeczoznawcy. Tymczasem organ odwoławczy jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej przez pryzmat przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że sprawa rozpoznawana jest ponownie i w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. W uznaniu Sądu wadliwe – i nie skorygowane przez SKO – było także zamieszczenie w sentencji decyzji organu I instancji "rozstrzygnięć" dotyczących wskazania terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej, numeru konta, kwestii naliczania odsetek ustawowych w razie zwłoki w jej zapłacie oraz wzmianki o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowienia te w istocie powielają regulacje wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z art. 148 ust. 1 i 2 ugn. Nie nakładają one na adresata decyzji żadnych nowych obowiązków, lecz mają charakter informacyjny – stąd winny zostać zamieszczone raczej w uzasadnieniu decyzji, aniżeli w jej rozstrzygnięciu. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie ma charakteru rażącego – w szczególności nie można go utożsamiać z nałożeniem na adresata decyzji obowiązków bez podstawy prawnej – lecz stanowi naruszenie mniejszej wagi, pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa uchylił decyzję z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzająca ją decyzję z [...] września 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej – a zatem, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi, a nie jej przebudowie w rozumieniu przepisów udp – da organowi I instancji możliwość dalszego procedowania w tym względzie, co oznaczać będzie w szczególności konieczność sporządzenia nowego operatu dla przedmiotowych działek. Przy sporządzaniu nowego operatu, a następnie przy jego ocenie, konieczne będzie rozważenie trafności doboru nieruchomości podobnych, czy miejsce położenia nieruchomości przyjętych do porównania (w tym: zabudowanych bądź spełniających wymogi realizacji obiektów budowlanych; z uwagi na położenie na wsi bądź w mieście; w konkretnej odległości od autostrady [...] bądź trasy [...]; w poszczególnych gminach sąsiadujących z gminą G. – np. Cz., W., T.; istotnie różniących się powierzchnią; k. 7-10 akt IV SA/Po 290/12; k. 19, 14 akt SKO), wymaga innego doboru działek bądź zastosowania także innych współczynników korekcyjnych. Zasadą jest, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacencjich (art. 144 ust. 1 ugn). Sąd podkreśla przy tym – nawiązując do uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.7.2009 r., I OPS 4/09 (ONSAiWSA 2009 nr 5, poz. 84) – że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Bezspornie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie takie zapadło przed upływem wskazanego terminu (dnia 25 marca 2011 r.; k. 87-88 akt Wójta), zatem, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został on przez organy dochowany. Okoliczności tej nie zmienia niniejszy wyrok uchylający obie decyzje (wyrok WSA w Poznaniu z 11.4.2012 r., IV SA/Po 111/12). W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 570,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.