IV SA/Po 303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmawiające wydania kserokopii dokumentów. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r., złożonym w dniu [...] października 2010 r., R. Sz. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o wydanie odpisu (kserokopii) notatki służbowej z dnia [...] października 2010 r., sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. W uzasadnieniu wniosku R. Sz. wskazał, iż odpis (kserokopia) jest niezbędnym dokumentem "zapoznawczym i przygotowawczym" przed postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwane dalej: "k.p.a."), odmówiło wydania kserokopii dokumentu objętego wnioskiem strony. Uzasadniając wydane postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, iż stosownie do treści art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Nadto, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast, jak podkreślił organ, strona nie może żądać od organu nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono również, że sporna notatka służbowa nie zawiera informacji nieznanych stronie, albowiem jest powieleniem wiadomości zawartych w wywiadzie środowiskowym. Organ wskazał nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przy każdorazowej wizycie R. Sz. w siedzibie organu umożliwiało mu nie tylko wgląd do akt sprawy, ale także sporządzanie z nich notatek i odpisów. W doręczonym stronie postanowieniu zawarto pouczenie o możliwości zwrócenia się do organu, który rozpoznawał sprawę, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., złożonym w dniu [...] grudnia 2010 r., R. Sz. wniósł o odpis (kserokopię) potwierdzony za zgodność z oryginałem notatki służbowej z dnia [...] października 2010 r. W treści wniosku strona postępowania powołała się na wykładnię art. 73 k.p.a., na którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w uzasadnieniu postanowienia nr [...]. Postanowieniem dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wskazując, iż stosownie do treści art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, a nadto, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ podkreślił również, że strona nie może żądać nieuwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż ustalenie ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., należy do organu administracji, przy czym orzecznictwo stoi na stanowisku, że "ważnym interesem strony" nie może być uznany sam przedmiot prowadzonego postępowania. Organ wyjaśnił, że R. S. wnosząc o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów nie wykazał ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., co powoduje, iż należało odmówić wydania tego uwierzytelnionego odpisu. Na poparcie swojej argumentacji Kolegium przywołało poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r., I SA/Lu 139/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., II SA 2580/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., II SA/Wa 29/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Gd 686/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 518/08. Na powyższe postanowienie R. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, iż umożliwienie przez organ administracji publicznej akt oraz sporządzenie z tych akt notatek i odpisów nie jest na gruncie art. 73 § 1 k.p.a. uzależnione od wykazania ważnego interesu strony. Podkreślono, że tezy przytaczane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zagrażają ważnym i słusznym interesom strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy dopuszczalności odmownego załatwienia wniosku skarżącego w sprawie wydania kserokopii notatki służbowej z dnia [...] października 2010 r. Materialnoprawną podstawę wydanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 73 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że regulujący zasady udostępniania akt przepis art. 73 k.p.a. składa się z trzech paragrafów normujących zasady postępowania w różnych sytuacjach, przy czym dla oceny legalności postanowień wydanych w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała treść art. 73 § 1 i 2 k.p.a.. Pierwszy z nich dotyczy udostępniania stronie akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów (§ 1). Natomiast przedmiotem regulacji art. 73 § 2 k.p.a. stało się uwierzytelnianie oraz wydawanie stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Tymczasem zauważyć należy, że orzekający organ nie wskazał, który przepis stanowi podstawę wydawanego postanowienia. Co więcej, w żadnym z wydanych w sprawie postanowień nie rozgraniczano w sposób wyraźny przypadków udostępniania dokumentów na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Należy nadto zauważyć, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że pismem złożonym w dniu [...] października 2010 r., R. Sz. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o wydanie odpisu (kserokopii) notatki służbowej z dnia [...] października 2010 r., nie żądając jednocześnie jego uwierzytelnienia. Pismem złożonym na etapie postępowania miedzyinstancyjnego R. Sz. wniósł natomiast o "odpis (kserokopię) potwierdzony za zgodnością z oryginałem". Z uwagi na powyższe powstaje wątpliwość, czy wniosek złożony w dniu [...] grudnia 2010 r. stanowić miał żądanie wydania odpisu uwierzytelnionego przez organ, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., czy też żądanie wydania odpisu bez uwierzytelnienia, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy przed wydaniem rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wezwać stronę do wyjaśnienia, o wydanie jakiej kserokopii wnosi odwołujący oraz ustalić, czy wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r. należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też jako kolejny wniosek o wydanie kserokopii z akt sprawy, oparty jednak na innej podstawie prawnej (art. 73 § 2 k.p.a.). Jednocześnie obowiązkiem organu było pouczenie strony postępowania o różnicy pomiędzy odpisem nieuwierzytelnionym, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a., oraz uwierzytelnionym, którego wydanie przewidziano w art. 73 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą wynikającą z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak stanowi natomiast art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak udzielenia stronie stosownych pouczeń oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie zgłoszonego żądania stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego W wyniku powyższego postępowania wyjaśniającego – zależnie od stanowiska strony – organ winien wydać żądaną kserokopię (jeśli żądanie dotyczyło wydania kserokopii bez jej uwierzytelnienia) lub zażądać wykazania "ważnego interesu strony", celem wydania odpisu uwierzytelnionego, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Obowiązek wydania kserokopii dokumentu wynika jednoznacznie z wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, iż regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. realizacji zasady jawności służyć ma możliwość przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że również sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a.. Jak się, równocześnie zauważa przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż uprawnienie strony do sporządzania odpisów z akt sprawy może być realizowane również przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach. Przywołać w tym miejscu należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 2043/09, zgodnie z którym "Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 k.p.a." W orzecznictwie wskazuje się, iż "strona, jeśli posiada możliwości techniczne, może kopie sporządzić sama. Zwykłe jednak doświadczenie życiowe nie pozwala na poważne traktowanie argumentu organu odwoławczego o możliwości sporządzania kopii za pomocą przyniesionego aparatu cyfrowego (choć to oczywiście jest możliwe czy własnej kserokopiarki. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. do obowiązku organu prowadzącego sprawę należy umożliwienie stronie sporządzania notatek i kopii. W ramach tego obowiązku organ ten powinien umożliwić stronie uzyskanie kopii zwłaszcza gdy - jak w rozpoznawanej sprawie - na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Kserokopie nie muszą być sporządzone bezpośrednio przez organ administracji, wystarczy gdy umożliwi on sporządzenie takich kopii stronie na jej koszt" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., II OSK 1270/07). W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż obowiązkiem organu jest umożliwienie stronie sporządzenia kserokopii, a w razie braku takiej możliwości, sporządzenie tejże kserokopii. Problem w takiej sytuacji, jak zauważa się w orzecznictwie, sprowadzać się może jedynie do ustalenia zasad odpłatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1657/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 2043/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, II SA/Kr 3477/01). W tym stanie rzeczy niezasadne są przeciwne poglądy Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 października 2010 r. Warto w tym miejscu zauważyć również, iż udostępnianie akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. nie jest uwarunkowane istnieniem ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Skoro zatem, uprawnienie do sporządzania odpisów z akt sprawy może być realizowane również przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach, a ich wydanie nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od wykazania ważnego interesu strony, to odmowę wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy uznać należy za naruszającą art. 73 § 1 k.p.a.. Odnosząc się natomiast do sytuacji, gdyby strona postępowania sprecyzowała w toku postępowania wyjaśniającego, iż na mocy wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2010 r. żąda wydania uwierzytelnionego odpisu, konieczne byłoby wezwanie do wykazania tegoż interesu oraz rozważenie przez organ, czy interes ten w rzeczywistości zaistniał. Zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśnienia treści żądania strony w zakresie wydania kserokopii z akt sprawy oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia uznać należy za postępowanie nieprawidłowe. Dokonanie przez organ dowolnych ustaleń, tj. ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym, uznać należy za naruszenie zawartych w art. 9 i 10 k.p.a. reguł postępowania administracyjnego. Z powyższych względów koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w niniejszym wyroku i załatwienie wniosku z uwzględnieniem treści zawartego w nim żądania, a także wzięcie pod rozwagę konieczności interpretacji szczegółowych przepisów k.p.a. (takich jak art. 73 k.p.a.) przez pryzmat zasad ogólnych postępowania (m. in. art. 9 i 10 k.p.a.).