IV SA/Po 316/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi "A" S.A. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Kontrola przeprowadzona przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: PIP) w PPHU "U." S.A. w P. (dalej: Spółka, skarżąca) dniach [...],[...] sierpnia 2010 roku (nr rej. [...]) wykazała m.in., iż skarżąca jako pracodawca naliczyła, lecz nie wypłaciła swojej pracownicy – J.N. – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł. Spółka wniosła zastrzeżenia. W konsekwencji powyższych ustaleń, w dniu [...] września 2010 r. Starszy Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu, działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 z późn. zm.; dalej: ustawa o PIP, ustawa) skierowała do pracodawcy wystąpienie nr rej. [...] (dalej: wystąpienie). W wystąpieniu Starszy inspektor pracy wnosiła o wypłacenie byłej pracownicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł brutto, o nierozwiązywalnie umowy o pracę z datą wsteczną oraz o terminowe wypłacenie wynagrodzenia za czas choroby. W uzasadnieniu wystąpienia, Inspektor pracy podniosła, iż stosunek pracy z J.N. został rozwiązany z dniem 4 sierpnia 2010r. Pracodawca naliczył, ale nie wypłacił pracownicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku zawiadomieniem Prokuratury Rejonowej Poznań-Stare Miasto o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przez wspomnianą pracownicę przestępstwa oraz złożeniem wniosku o dokonanie zabezpieczenia ewentualnego obowiązku naprawienia szkody poprzez zajęcie należności przysługujących J. N. z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zgodnie z art. 171 §1 Kodeksu pracy, w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, mając na uwadze ustalony stan faktyczny, nie jest, zdaniem Inspektor pracy, sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa ani zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Spółka pismem z dnia 1 października 2010 r. wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy (dalej: organ II instancji, OIP), wnosząc o uchylenie punktu 1 wystąpienia, dotyczącego kwestii wypłaty ekwiwalentu pieniężnego J.N. Spółka podniosła, iż wypłatę naliczonego wynagrodzenia chorobowego oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wstrzymano z uwagi na prowadzone postępowanie karne; kwota wynagrodzenia miała stanowić zabezpieczenie roszczeń Spółki. W opinii Spółki, w kontekście prawnokarnym całej sytuacji, wystąpienie inspektora PIP stoi w sprzeczności z art. 8 ustawy z dnia 26.06.1974 – Kodeks pracy (t.j. Dz.U.1998.21.94. dalej: Kodeks pracy). Spółka stwierdziła także, iż jej zdaniem rozstrzygnięcie czy J.N. należy się wypłata ekwiwalentu winno być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu a nie oceną inspektora pracy, od której dodatkowo nie ma formalnie przewidzianego odwołania. W odpowiedzi na powyższe pismo, Okręgowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia [...] października 2010 r. wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się inspektor pracy wydając wystąpienie, a także wskazując na stosowne przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poparte stanowiskiem orzecznictwa, podkreślił różnice pomiędzy nakazem płatniczym (decyzją administracyjną) a wystąpieniem. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. skierowanym do OIP w Poznaniu Spółka pyta o formę, jaką należy przypisać pismu z [...] października 2010 r., ponieważ ani kpa, ani ustawa o PIP nie przewidują załatwiania spraw w formie listu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu, działając na podstawie ar. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2009.98.1071; dalej: kpa), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W nawiązaniu do treści art. 11 oraz art. 33 ust. 1 ustawy organ stwierdził, iż ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiąże się z ustawowym zróżnicowaniem rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa. Stąd wypływa wniosek, że wystąpienie o jakim mowa w art. 11 pkt 8 ustawy nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji administracyjnej. Z art. 127 par. 1 kpa wynika, że odwołanie przysługuje tylko od decyzji administracyjnej. Ponieważ wystąpienie nie jest decyzją, wobec tego nie można wnieść odwołania od wystąpienia. W dniu [...] marca 2011 r. Spółka złożyła skargę na ww. postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, że jej zdaniem od wniosku inspektora pracy przysługuje odwołanie. W opinii Spółki, doręczone wystąpienie stanowi w istocie decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, albowiem zawiera władcze określenie obowiązków strony, polegające w niniejszej sprawie na nałożeniu obowiązku wypłacenia określonej kwoty tj. [...] zł indywidualnie oznaczonej osobie tj. Pani J.N. Za takim uznaniem przemawia także pismo Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2010r., stanowiące w istocie ponaglenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Spółka podnosi, że w tych okolicznościach wystąpienie potraktowała jako zaskarżalną decyzję administracyjną. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. OIP w Poznaniu wniósł odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze twierdzenia i podniósł, iż należy zwrócić uwagę na charakter wystąpienia inspektora pracy, które jest środkiem prawnym przewidzianym przez ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej, stanowiąc zalecenie określonego zachowania pracodawcy w przypadku stwierdzenia przez inspektora pracy naruszeń przepisów prawa pracy innych niż przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy i niewypłacenie należnych pracownikom świadczeń. Ustawodawca odróżnił sytuację, gdy inspektor stwierdziwszy naruszenie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy lub w przypadku niewypłacenia należnych (a więc niespornych) świadczeń pracowniczych wydaje nakaz (decyzję administracyjną), od innych naruszeń przepisów, kiedy może wydać wystąpienie, które pozbawione jest cech rozstrzygnięcia administracyjnego. W niniejszej sprawie chodzi o świadczenie, o którym mowa we wniosku wystąpienia inspektora pracy z dnia [...] września 2010 r. Ponieważ pracodawca w podczas kontroli podważał konieczność wypłacenia byłej pracownicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop inspektor pracy, pomimo, że przekonany był o naruszeniu przepisów prawa pracy, nie mógł w tym przypadku wydać decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się zatem do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania tego aktu. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu (dalej OIP) z [...] stycznia 2011 r. [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2011 r.). Podstawą prawną przedmiotowego postanowienia jest art. 134 kpa. W myśl tego przepisu: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Treść art. 134 odnosi się do pierwszego etapu postępowania odwoławczego, stanowiącego badanie wstępne. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Druga przesłanka niedopuszczalności odwołania (wymieniona na pierwszym miejscu) obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W niniejszej sprawie organ trafnie wskazał na przesłanki natury przedmiotowej. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania tej kategorii to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, zwłaszcza nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. w sytuacjach, w których czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną. Wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (patrz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tu: do art. 134; LEX 2010). W kontekście powyższego należy ustalić, czy organ prawidłowo uznał, że wystąpienia Starszego Inspektora Pracy z [...] września 2011 r. nie jest decyzją, a zatem, że nie przysługuje od niego odwołanie. Środki prawne stosowane przez inspektorów pracy oraz formy prawne ich działań normuje ustawa o PIP. W myśl art. 11 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do wydawania nakazów i zakazów oraz skierowania wystąpienia. Zgodnie z art. 33 ust. 1 1 ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a (pkt 1) oraz kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8 (pkt 2). Powyższe unormowania dają podstawę do stwierdzenia, że formami prawnymi działań inspektorów pracy są: decyzje nakazujące i zakazujące usunięcie określonych naruszeń i zagrożeń dla życia i zdrowia pracowników oraz niebędące decyzjami wystąpienia zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości (innych niż te, których dotyczą decyzje) i zapewnienia przestrzegania przepisów w przyszłości. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy nie ma charakteru aktu władczego, a ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, zatem nie jest decyzją administracyjną. Wystąpienie Inspektora Pracy ma jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem pracodawcy (por. postanowienie WSA z 18.05.2010, sygn. akt III SA/Kr 304/10; LEX nr 784443, także postanowienie NSA z 29.05.2009, sygn. akt I OSK 626/09; LEX nr 574188). Różnica między obu formami prawymi działania (nakaz i wystąpienie) wiąże się charakterem stwierdzonego naruszenia prawa. I tak, aby mógł być wydany nakaz, wynagrodzenie lub świadczenie musi być "należne", czyli prawo do niego nie budzi wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono lub prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). Gdy wynagrodzenie budzi kontrowersje, a podstawa prawna może być różnie interpretowana, jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy jest sąd pracy (patrz wyrok WSA z 18.07.2008, sygn. akt II SA/Ke 293/08; LEX nr 507776). W konsekwencji tego, w orzecznictwie podkreśla się, że: "Wystąpienie inspektora pracy nie rodzi żadnego obowiązku po stronie pracodawcy, ani też nie stwarza żadnego uprawnienia po stronie pracownika. Nie ma ono charakteru władczego i pracodawca nie musi się temu wystąpieniu podporządkować. Jego obowiązkiem jest wyłącznie zawiadomienie inspektora pracy w terminie określonym w wystąpieniu o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Ustawa z 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony." (postanowienie NSA z 23.10.2008, sygn. akt I OSK 1029/08; LEX nr 500994). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu w zakresie ustaleń dotyczących Pani J.N. Trafnie zatem Inspektor Pracy wystosował wystąpienie, uznając brak przesłanek do wydania nakazu w formie decyzji. Konsekwencją zastosowania tej formy prawnej działania inspektora było stwierdzenie przez SKO niedopuszczalności odwołania, jako że odwołanie przysługuje od decyzji. Tym samym orzekający Sąd uznaje, iż zaskarżone postanowienie SKO jest prawidłowe. W myśl art. 151 ppsa, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.