I OSK 626/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 990/08 odrzucające skargę [...] Sp. z o.o. w G. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia inspektora pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 990/08 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż Inspektor Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w Katowicach wystąpieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) wniósł do [...] Spółka z o.o. w G. o wykonanie szeregu czynności z zakresu prawa pracy, które winny dostosować stan faktyczny w Spółce do obowiązujących przepisów prawa. Z wystąpieniem tym nie zgodziła się [...] Spółka z o.o. w G., która pismami z dnia [...] września 2008 r. odniosła się do nałożonych na nią czynności zmierzających do usunięcia dostrzeżonych uchybień, jak również wniosła odwołanie od powyższego wystąpienia. W odwołaniu tym zakwestionowała ustalenia zamieszczone w wystąpieniu i nie zgodziła się z jego treścią. Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Katowicach pismem z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] udzielił odpowiedzi na wniesione do niego pisma z dnia [...] września 2008 r. W piśmie tym odniósł się do zarzutów kierowanych pod adresem poszczególnych punktów wystąpienia Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2008 r., a w konkluzji uznał, że wystąpienie było uzasadnione stanem faktycznym i oczekuje na informację o ostatecznym sposobie i terminie ich wykonania. Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. [...] Spółka z o.o. w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach na wskazane powyżej pismo Okręgowego Inspektora Pracy Państwowe Inspekcji Pracy w Katowicach i uznało je za decyzję. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 94 pkt 5, art. 38, art. 151 (1) § 2 i art. 151 § 2, a także art. 129 § 1 Kodeksu pracy. W motywach skargi sformułowano szereg zarzutów zarówno z zakresu prawa materialnego jak również dostrzeżonych uchybień z zakresu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi i wskazał, że na wystąpienie Inspektora Pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie przysługuje żaden środek odwoławczy, a tym samym pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. nie mogło być decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wystąpienie Inspektora Pracy nie jest decyzją administracyjną, lecz inną prawną formą działania administracji. Sąd wskazał, iż treść art. 33 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wymienia sytuacje, których zaistnienie skutkowało będzie wydaniem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że wystąpienie Inspektora Pracy sporządzone w oparciu o postanowienia art. 11 pkt 8 powoływanej ustawy nie jest decyzją administracyjną. Sąd powołał się na wyrok z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 895/05 (niepublikowany), jak również postanowienie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt SA/Gl 647/05 (niepublikowane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, iż przedmiotowe wystąpienie nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, co oznacza, że czynność Inspektora Pracy nie posiadała takiego charakteru, jak również pismu Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. nie można przypisać charakteru decyzji, nawet w znaczeniu materialnoprawnym. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w G. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 §2 i art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, dalej zwane jako P.p.s.a.) poprzez uznanie, że od wystąpienia Inspektora Pracy nie służy odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy i w dalszej kolejności skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 2. art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że złożona przez stronę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach winna podlegać odrzuceniu. oraz zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89 poz. 589) poprzez uznanie, że wystąpienie Inspektora Pracy nie jest w istocie decyzją od której służy odwołanie do organu wyższego stopnia i następnie skargą do sądu administracyjnego. Wskazując na wyżej wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż wystąpienie państwowego Inspektora Pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na poparcie swoich wywodów przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2003 r. (sygn. akt II SA 3622/02), w którym wskazano że jeżeli w wystąpieniu Inspektor Pracy bezpośrednio nałożył na pracodawcę określone obowiązki prawne, to nie ma podstaw do stwierdzenia z powołaniem się na intencje ustawodawcy, wyrażone w ustawie o pip – że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną, nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwołania i w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według strony skarżącej powyższe twierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują odzwierciedlenie w jej aktualnej sytuacji prawnej, w związku z czym Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy uznał, iż wystąpienie pokontrolne Inspektora Pracy dnia [...] października 2008 r. nie jest de facto decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, czym naruszył powołane przepisy prawa materialnego i postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 22 kwietnia 2009 r. Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt czy obowiązki wynikające z wystąpienia Inspektora Pracy mogą być potraktowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji przybierające formę decyzji administracyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie sposób rozumienia kolejnego środka prawnego przysługującego organom Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie wystąpienia ( art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 2 ustawy o PIP), istotnie budził wątpliwości. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1 - 7 , organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. II SA 3622/02 (Prawo Pracy 2003 r. nr 10, poz. 38) przyjął, że wystąpienie Inspektora Pracy jest decyzją administracyjną, jako że nakłada na jego adresata ściśle określone obowiązki. Zbliżony pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2629/04-Lex nr 171664 wskazując, że dla oceny charakteru wystąpienia decydujące znaczenie ma nie nazwa, lecz treść nałożonego na pracodawcę obowiązku. Pogląd odmienny wyraził zaś wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. SA/Sz 1138/01 ( OSP 2003 r. nr 4, poz. 48) argumentując, że obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. To ostatnie stanowisko znalazło akceptację w szeregu później wydanych orzeczeń ( por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowienie NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08 ) Przenosząc te rozważania na stan niniejszej sprawy należy podzielić pogląd przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych i przyjąć, że zarówno wystąpieniu Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2008, jak i pismu Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] października 2008 r., które było przedmiotem skargi do Sądu I instancji, nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej, a więc zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 1 P.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z tym, co dotychczas rozważono, wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te obejmować mogą cały wachlarz zagadnień związanych ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym istotnym zastrzeżeniem. Naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP, gdyż stwierdzenie naruszeń w tym zakresie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08). Tak więc należy przyjąć, że wystąpienie Inspektora Pracy nie nałożyło na Pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie mogło być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego. Rozpatrując natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 P.p.s.a. należy zauważyć, iż odnosi się on w rzeczywistości do pkt. 4 powołanego artykułu, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozważając czy wystąpienie Inspektora Pracy miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można było stwierdzić. Wystąpienie to nie tylko, bowiem nie rodziło żadnego obowiązku po stronie adresata - skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ale też nie stwarzało po stronie pracownika, żadnego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt 1478/07). Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy o PIP podmiot kontrolowany lub organ sprawujący nad nim nadzór, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07 podmiot do którego skierowano wystąpienie z określonymi wnioskami powinien wprawdzie się temu wystąpieniu podporządkować, ale niepodporządkowanie nie stwarza podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Egzekucji administracyjnej podlegają bowiem obowiązki wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy w sytuacji, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo (w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej ( art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Odnosząc się do zacytowanego przez skarżącego orzeczenia NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., stanowiącego o tym, iż "wystąpienie państwowego Inspektora Pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego" należy podkreślić, iż w glosie do powołanego orzeczenia wskazano, iż kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną adresata, przez bezpośrednie nałożenie na niego określonych obowiązków. Jak już wcześniej zauważył natomiast Naczelny Sąd Administracyjny z treści sentencji wystąpienia wskazanego w art. 9 pkt 5 dawnej ustawy o PIP (obecnie art. 11 pkt. 8) nie wynika, aby zawierało ono zwroty kategoryczne. Nie poddane jest ono egzekucji a więc nie ma również wpływu na sytuację prawną strony. Obowiązek bowiem poinformowania o terminie o sposobie wykonania wniosków nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Skoro wystąpienie stanowi niewładczą formę działania to nie może ono także być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania (por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 710/06). W konsekwencji należy przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wystąpieniu Inspektora Pracy, jak i odpowiedzi Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach nie przysługuje status decyzji administracyjnej i prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.