III SA/Kr 304/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Uniwersyteckiego Szpitala [...] na wystąpienie Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy z dnia 04 stycznia 2010r. Nr [...] w przedmiocie naliczenia i wypłacenia nagrody rocznej za 2008 rok p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 200 zł. Uniwersytecki Szpital [...] wniósł do Sądu w dniu 04.03.2010r. za pośrednictwem Państwowej Inspekcji Pracy skargę na wystąpienie Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy z dnia 04 stycznia 2010r. Nr [...]. Wystąpienie zostało wydane na podstawie art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007r.,Nr 89, poz. 589) w związku z kontrolą przeprowadzoną w szpitalu w dniu 19.11.2009r. przez Państwową Inspekcję Pracy Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy – Oddział w A. Wystąpienie zawierało 5 punktów. W pkt 1 inspektor wniósł o naliczenie i wypłacenie nagrody rocznej za 2008r. M. J. i D. B., wskazując art. 94 pkt 5 w zw. z art. 77 (2) § 1 , § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 20 ust. 4 Regulaminu wynagradzania Uniwersyteckiego Szpitala [...] jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. W dniu 04.01.2010r. skarżący skierował do organu wezwanie o usunięcie naruszenia prawa poprzez usunięcie z treści wystąpienia w/w 1 punktu, wskazując, że nagroda roczna jest nagrodą uznaniową a decyzja o przyznaniu jej pracownikowi jest uprawnieniem Dyrektora Zakładu, o ile pracownik spełnia pozostałe warunki do przyznania nagrody. W odpowiedzi na wezwanie organ wskazał, że nagroda nie może mieć charakteru uznaniowego ale regulaminowy z tego względu, że zapis w Regulaminie wynagradzania dotyczący nagrody rocznej został wynegocjowany i uzgodniony ze związkami zawodowymi. Skarżący podkreślił w zarzutach skargi niekonsekwencję organu, gdyż skoro organ twierdzi, że obowiązek wypłaty nagrody rocznej M. J. i D. B. wynika z przepisu art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy i ma charakter nagrody regulaminowej to powinien wydać nakaz w trybie art. 11 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który ma wobec adresata wiążący charakter, a skoro Inspektor sporządził jedynie wystąpienie znaczy to, że tak naprawdę nie uznał regulaminowego charakteru nagrody rocznej. W ocenie skarżącego wystąpienie mieści się w kategorii innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlega kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W pierwszej kolejności podniósł, że w jego ocenie wystąpienie inspektora pracy z 04.01.2010r. Nr [...] nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a co za tym idzie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wystąpienie nie ma charakteru władczego wobec adresata. Zawiera co prawda określenie wniosków i podstawy prawnej jak też przewiduje, że pracodawca, do którego skierowano wystąpienie jest zobowiązany w terminie określonym w wystąpieniu nie dłuższym niż 30 dni zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków – ale obowiązek ten nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia a sprawy będące jego przedmiotem nie podlegają egzekucji administracyjnej. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie nakazy wydane również na podstawie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, różniące się jednak od wystąpienia tym, że nakaz stanowi decyzję administracyjną, podlegającą weryfikacji w administracyjnym toku instancji na podstawie przepisów Kpa a także egzekucji administracyjnej w razie jego niewykonania. Pomimo niewładczego charakteru wystąpień Państwowa Inspekcja Pracy ma istotny interes w tym by prezentować swoje stanowisko w określonych sprawach w formie wystąpienia, gdyż przy pomocy tego środka komunikowania prezentuje swój pogląd na przestrzeganie prawa w określonych stanach faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Uniwersyteckiego Szpitala [...] nie podlega uwzględnieniu z punktu widzenia kognicji sądu administracyjnego. Przyjmuje się obecnie jednolicie w orzecznictwie sądowym, że wystąpienie Inspektora Pracy wydane na podstawie art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tego rodzaju pogląd został wyrażony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w postanowieniu z 15.03.2010r. sygn. akt I OSK 371/10, z 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 1169/09, postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 626/09, w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08. Uzasadniając powyższe stanowisko podnieść należy, iż art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 2 ustawy o PIP stanowi, że w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1-7, organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te mogą obejmować zagadnienia związane ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym zastrzeżeniem, że naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP. Stwierdzenie naruszeń ujętych w tym przepisie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako nie mające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną. Należy zatem przyjąć, że zaskarżone wystąpienie Inspektora Pracy nie nałożyło na pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie mogło być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego. Rozważając czy zaskarżone wystąpienie miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten wymaga, aby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Wystąpienie nie jest władczą formą działań administracji, a zawarte w nim wskazania stanowią zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. Uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, iż nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Co prawda wystąpienie zawiera zobowiązanie pracodawcy do usunięcia określonych w nim naruszeń, ale zawiera ono także pouczenie o treści art. 21 d ust. 2 ustawy o PIP, zgodnie z którym, adresat do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wskazać należy, iż obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie rodzi dla pracodawcy żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. W ustawie o PIP ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia przez pracodawcę. Obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie jest także równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Wobec tego, że wystąpienie inspektora pracy stanowi niewładczą formę działania - nie może być ono również zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania. Powyższe uzasadnia ostatecznie odrzucenie skargi Uniwersyteckiego Szpitala [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wpisie orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.