I OSK 371/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Banku[...] SA z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1899/09 o odrzuceniu skargi Banku [...] SA z siedzibą w W. na wystąpienie Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty pracownikom premii postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Banku M. SA z siedzibą w W. na wystąpienie Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty pracownikom premii. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wystąpienie inspektora pracy nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązek zawarty w wystąpieniu inspektora pracy nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania. Wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest zatem decyzją administracyjną. Wystąpienie to nie ma również charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten wymaga, aby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest przy tym, aby uprawnienie wynikające z takiego aktu lub czynności było możliwe do zrealizowania, a w przypadku nałożonego obowiązku, aby istniała przewidziana prawem możliwość jego wyegzekwowania. W związku z powyższym Sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżone wystąpienie inspektora pracy nie rodzi obowiązku, który mógłby zostać w wyniku tego wystąpienia wyegzekwowany. Wystąpienie to nie stwarza też żadnego uprawnienia po stronie pracownika. Na powyższe postanowienie Bank M. SA z siedzibą w W. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2007 r. nr 89 poz, 589 z późn.zm., "ustawa o PIP") poprzez uznanie, że skarga na wydane w sprawie Banku wystąpienie stwierdzające naruszenie przez Bank obowiązku naliczenia i wypłacenia pracownikom fakultatywnych premii, stwierdzające istnienie obowiązku wypłaty wynagrodzenia osobom, które zrealizowały plany sprzedażowe za grudzień 2008 r. oraz osobom, które spełniły przesłanki określone w zasadach premiowania, nie stanowi innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków, który podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a przez to że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenie skargi oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez sprzeczność uzasadnienia postanowienia z jego sentencją i uniemożliwienie w wyniku tego jego kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż wystąpienie pokontrolne inspektora pracy wydane w przedmiotowej sprawie mieści się w kategorii spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, charakteryzującego się tym, iż podjęte zostało w indywidualnej sprawie, skierowane jest do oznaczonego podmiotu i dotyczy obowiązku tego podmiotu, określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że z wydanego w stosunku do Banku wystąpienia wynika, iż Bank naruszył obowiązujące przepisy dotyczące wypłaty należności z umowy o pracę, w szczególności art. 94 ust. 5 i art. 78 Kodeksu pracy. Stwierdzenie takie nie ma charakteru potwierdzenia zaistniałego stanu faktycznego -ten został ustalony w treści protokołu kontroli w ramach stwierdzenia "Bank nie wypłacił pracownikom premii" - lecz potwierdzenia określonego (w ocenie Banku nieprawidłowego) stanu prawnego, z którym ustawa wiąże szereg skutków prawnych. Dodał, że wystąpienie bezsprzecznie stwierdza zarówno istnienie po stronie Banku obowiązków wynikających z przepisów prawa pracy jak i ich naruszenie, a świadczy o tym okoliczność, iż niewykonanie obowiązków, których naruszenie stwierdzono w wystąpieniu zostało usankcjonowane przez ustawodawcę i może stać się przedmiotem postępowania w sprawach o wykroczenia z art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podał, iż przedmiotowe wystąpienie w istocie swej stanowi jedynie zalecenie czy tez postulat usunięcia naruszenia prawa przez pracodawcę. Z uwagi na fakt, iż wystąpienie zawiera jedynie ustalenia i wnioski ze swej istoty nie tworzy nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Nie nakłada ono na podmiot żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną. Wskazane w nim zalecenie, nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest słuszne, a zatem orzeczenie to nie narusza prawa, a skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Należy stwierdzić, iż pomimo początkowych rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru prawnego wystąpienia wydawanego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, w chwili obecnej jednolicie przyjmuje się, iż wystąpienie Inspektora Pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki pogląd został wyrażony w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowieniu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 626/09, w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08. Uzasadniając powyższe stanowisko podnieść należy, iż art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 2 ustawy o PIP stanowi, iż w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1-7, organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te obejmować mogą cały wachlarz zagadnień związanych ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym istotnym zastrzeżeniem. Naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP, gdyż stwierdzenie naruszeń w tym zakresie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną. Tak więc należy przyjąć, że wystąpienie Inspektora Pracy nie nałożyło na pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie mogło być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego. Rozważając czy wystąpienie Inspektora Pracy miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można było stwierdzić. Wystąpienie nie jest władczą formą działań administracji, a zawarte w nim wskazania stanowią swoiste zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. Uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, iż nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Należy zważyć, że co prawda wystąpienie zawiera zobowiązanie pracodawcy do usunięcia określonych w nim naruszeń, ale zawiera ono także pouczenie o treści art. 21 d ust. 2 ustawy o PIP, zgodnie z którym, adresat do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wskazać należy, iż obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie rodzi dla pracodawcy żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. W ustawie o PIP ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia przez pracodawcę. Obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie jest także równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Ponieważ wystąpienie inspektora pracy stanowi niewładczą formę działania, to nie może być ono również zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania. W konsekwencji należy przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wystąpieniu Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnymnr i prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.