IV SA/Po 319/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymanie prawa jazdy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. S. od wydanej przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") decyzji z [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania P. S. prawa jazdy kat. A, B, BE, C, CE, T (dokument nr [...]/3003, druk nr [...]) wydanego dnia [...] czerwca 2013 r. przez Starostę – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") ww. decyzję Starosty utrzymało w mocy. Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...], przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2016 r. [a nie, jak błędnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO: "z dnia [...].06.2016 r." – uw. Sądu] zatrzymał P. S. ww. prawo jazdy. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zatrzymanie prawa jazdy nastąpiło na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 ze zm.; dalej w skrócie: "zm.k.k.2015") – w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym – do czasu ustania przyczyn zatrzymania, tj. w tym przypadku do zdania egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami oraz po dostarczeniu orzeczenia psychologicznego. W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty, P. S. (dalej też jako "Skarżący") wniósł o jej zmianę i dokonanie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także o zwolnienie od kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że punkty karne zostały nałożone za wykroczenia drogowe, które powstały wskutek wykonywania zawodu kierowcy prowadzącego własną działalność gospodarczą i mającego na utrzymaniu rodzinę wraz z niepełnosprawną córką, będącą po wypadku drogowym i wymagającą ciągłego drogiego leczenia oraz rehabilitacji. Rodzina jest obecnie na utrzymaniu żony – pielęgniarki. Wykroczenia drogowe miały charakter incydentalny, niezawiniony przez Skarżącego, co zostało wykazane w jego piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Utrzymując w mocy ww. decyzję Starosty – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. – SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 pkt 5 zm.k.k.2015, którego brzmienie jest kategoryczne i nie pozostawia organowi zobowiązanemu do jego stosowania jakiejkolwiek swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy z powodu przekroczenia przez kierowcę 24 punktów karnych ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, w tym ustalenia, że osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami przekroczyła liczbę 24 punktów karnych, właściwy organ jest zobowiązany zatrzymać tej osobie posiadane przez nią prawo jazdy. Dalej SKO wskazało, że dokumentem wystarczającym do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lipca 2016 r. (l.dz. [...]) o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, ponieważ wniosek ten zawiera dane o wykroczeniach popełnionych wielokrotnie w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2016 r., za które nałożono na P. S. punkty karne oraz informację o liczbie tych punktów – łącznie 33. Ponadto SKO podkreśliło, że organy administracji publicznej są związane wskazaną przez Policję w ewidencji liczbą punktów przypisanych za stwierdzone naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy nie można skutecznie kwestionować ustaleń dokonanych przez organy Policji w postępowaniu mandatowym. W obecnym stanie prawnym starosta, jako organ I instancji, ani też samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ II instancji, nie posiadają uprawnień do weryfikowania prawidłowości dokonanych przez Policję w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisów dotyczących posiadanych przez kierującego punktów karnych. W skardze na opisaną decyzję SKO, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. S. wniósł o: (1) zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracji samorządowej zwrócenia Skarżącemu prawa jazdy, "niesłusznie zatrzymanego, w całości, to jest we wszystkich kategoriach, bez konieczności powtórnego zdawania egzaminu kontrolnego", ewentualnie o: (2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez SKO, a także o (3) zwolnienie Skarżącego w całości od kosztów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał wszystkie swoje argumenty przytoczone w dotychczasowych pismach. W szczególności powtórzył, że nałożone na niego mandaty w większości nie były słuszne, albowiem, jak wyjaśnił: "albo ktoś do mnie dzwonił i jako prowadzący działalność gospodarczą musiałem go odebrać, albo też niezasadnie mnie ukarano, kiedy rozładowywałem towar przy niezrozumiałym zakazie wjazdu z dwóch stron ulicy lub gdy Policja zajechała mi drogę na obwodnicy podczas deszczu i zawieruchy, obciążając mnie niesłusznie mandatami za te zdarzenia". Ponadto stwierdził, że w praktyce nie mógł odwoływać się do sądów rejonowych od tych mandatów, "gdyż zawsze Sądy przyznają rację jednemu lub dwóm policjantom, a nie zwykłemu człowiekowi, który nie ma żadnych szans będąc niesłusznie obwinionym, gdy świadkami są policjanci, nie mając zwłaszcza żadnych swoich świadków zdarzeń drogowych". Ponownie zwrócił też uwagę na swą trudną sytuację rodzinną i osobistą. Poza tym nie zgodził się z argumentami dotyczącymi niemożliwości zmiany w trybie administracyjnym decyzji podjętych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i Starostę [...] w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] października 2017 r. (data wpływu do Sądu: [...] października 2017 r.) pełnomocnik Skarżącego, adw. K. G., wniósł o odroczenie terminu rozprawy, motywując swój wniosek tym, że: - Skarżący udzielił mu pełnomocnictwa w tej sprawie w dniu [...] października 2017 r.; - aby pełnomocnik należycie przygotował się do reprezentacji i obrony interesów klienta, niezbędne jest zapoznanie się przez pełnomocnika z aktami sprawy; - Skarżący przekazał pełnomocnikowi informacje, które w ocenie tego ostatniego mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Czyniąc zadość temu wnioskowi, Sąd odroczył rozprawę z [...] października 2017 r., a następnie zarządził wyznaczenie jej nowego terminu na [...] grudnia 2017 r. (k. 49 i 50 akt sądowych), o czym skutecznie zawiadomiono pełnomocnika w dniu [...] października 2017 r. (k. 54v. akt sądowych). Mimo to pełnomocnik Skarżącego nie zapoznał się z aktami sprawy, nie stawił się na nowym terminie rozprawy, ani nie złożył żadnego pisma procesowego przedstawiającego jego stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Starosty w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w dostatecznym stopniu zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. 3. Jest to tym bardziej uprawnione, że jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. 1. W szczególności jest poza sporem, że Skarżący, posiadając prawo jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, i T (w aktach adm. I inst.), w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2016 r. dopuścił się dziesięciu naruszeń przepisów ruchu drogowego – wyszczególnionych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] lipca 2016 r. o sprawdzenie kwalifikacji (k. 1 akt adm. I inst.) – za które otrzymał łącznie 33 punkty. 2. Powyższego twierdzenia o bezsporności ustalonego stanu faktycznego sprawy nie podważa to, że Skarżący obecnie zarzuca, iż nałożone na niego mandaty "w większości nie były słuszne", a fakt ich przyjęcia pomimo tego, oraz niewystąpienia do właściwego sądu powszechnego o ich weryfikację, tłumaczy niewiarą w możliwość wykazania swych racji przed sądem. Albowiem poza tym, że zarzuty te i tłumaczenia są całkowicie gołosłowne i nietrafne (przykładowo: w ramach jednego z przewinień Skarżący – wbrew temu, co twierdzi – nie został ukarany za podjęcie rozmowy przez telefon w czasie jazdy, ale za uczynienie tego w sposób "wymagający trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku", a więc w istocie za nieskorzystanie w takim przypadku z tzw. zestawu głośnomówiącego), to jeszcze nie mają istotnego znaczenia z perspektywy przepisów prawnych, które stanowiły podstawę wydania skarżonych rozstrzygnięć w przedmiocie zatrzymania Skarżącemu prawa jazdy. 4. Podstawę tę w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541, z późn. zm.; w skrócie "zm.k.k.2015"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO) – który to przepis wszedł w życie z dniem 18 maja 2015 r. – do dnia 3 czerwca 2018 r. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4, tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.r.d."). 1. Jak wynika z przywołanego art. 130 ust. 1 p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (zwaną też dalej "ewidencją"). Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 130 ust. 2 p.r.d., że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 p.r.d. – 20 punktów. 2. Powyższe uregulowanie zostało uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488; zwanym też dalej "rozporządzeniem MSW"), wydanym na podstawie art. 130 ust. 4 p.r.d. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia do ewidencji wpisuje się kierowcę, który kierując pojazdem silnikowym lub motorowerem, dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego, zwanego dalej "naruszeniem". Do ewidencji wpisuje się naruszenia wraz z odpowiadającą im liczbą punktów, zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 3 rozporządzenia MSW). Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1 rozporządzenia MSW). Na podstawie takich ostatecznych wpisów komendant wojewódzki Policji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji, występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy – w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenia (zob. § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSW). 5. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w P. wnioskiem z [...] lipca 2016 r. (l.dz. [...]) wystąpił do Starosty [...] o sprawdzenie kwalifikacji P. S. do kierowania pojazdami, gdyż Skarżący uzyskał łącznie 33 punkty za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego, wyliczone we wniosku. 1. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że liczba punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, obliczona przez komendanta wojewódzkiego Policji jako organ prowadzący ewidencję w myśl art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MSW, jest wiążąca dla starosty oraz dla samorządowego kolegium odwoławczego w ramach prowadzonego postępowania. Wymienione organy administracji publicznej nie dysponują bowiem samodzielną kompetencją do ustalania liczby tych punktów lub ich weryfikacji (por. wyroki NSA: z 09.08.2013 r., I OSK 855/12; z 12.02.2014 r., I OSK 1757/12; por. też wyroki NSA: z 20.05.2014 r. I OSK 2664/12; z 07.02.2017 r., I OSK 777/15; z 09.06.2017 r., I OSK 2358/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Wypada również zauważyć, że Skarżący nie twierdził w toku postępowania, iż którekolwiek ze zdarzeń wymienionych we wniosku Komendanta z [...] lipca 2016 r. nie miało miejsca (a jedynie, jak to już wyżej wskazano, nieskutecznie wywodził, że za niektóre z tych zdarzeń nałożono nań mandaty "niesłusznie"). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje również, by Skarżący podejmował starania mające na celu skorygowanie ewentualnych nieprawidłowych wpisów w ewidencji. Tym samym zarówno zdarzenia z udziałem Skarżącego, które stanowiły podstawę do obliczenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i samą liczbę naliczonych punktów – dalece przekraczającą "graniczną" liczbę 24, określoną w art. 130 ust. 2 p.r.d. i art. 7 ust. 1 pkt 5 zm.k.k.2015 – należy uznać za bezsporne. 6. W świetle dotychczasowych uwag trzeba więc stwierdzić, że w ustalonych okolicznościach sprawy Starosta był zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy Skarżącego. Trafnie w tej mierze zauważyło SKO, że tego rodzaju rozstrzygnięcie, wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 zm.k.k.2015, ma charakter związany (nie-uznaniowy). Oznacza to, że organy administracji publicznej nie dysponują luzem decyzyjnym w zakresie orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy na mocy ww. przepisu. W szczególności nie mogą brać pod uwagę sytuacji osobistej lub rodzinnej kierowcy. 7. Z uwagi na ziszczenie się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 5 zm.k.k.2015, zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uznać za prawidłowe, a zarzuty i wnioski Skarżącego dotyczące konieczności zmiany lub uchylenia tych rozstrzygnięć – za niezasługujące na uwzględnienie, z opisanych wyżej względów. 8. W tej sytuacji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.