IV SA/Po 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Starosta W. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej w skrócie "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a.") – po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] z siedzibą w W. (zwanej dalej "Inwestorem") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] (obręb [...], gm. D.). Od tej decyzji odwołania złożyli: - B. P., R. B., P. K., U. K. – jednym pismem z [...] grudnia 2017 r.; - G. M. – pismem z [...] marca 2018 r., w którym wskazał, że nie został poinformowany o planowanej inwestycji w N. na działce nr [...], pomimo że jest współwłaścicielem działki nr [...], która graniczy z ww. działką. Decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołań B. P., R. B., P. K. i U. K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] grudnia 2017 r. Postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], Wojewoda – na podstawie art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania G. M. od ww. decyzji Starosty. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż G. M. nie brał udziału jako strona w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem z uwagi na fakt, że środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda zauważył, że odwołanie musi być wniesione w określonym terminie, który liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja. W związku z tym Wojewoda wskazał, że stroną w przedmiotowym postępowaniu byli: Inwestor oraz J. M., Z. M., B. P., A. P., T. J., B. J., R. B., A. B., E. S., P. K., U. K., G. D. i R. R. (sołtys wsi [...]), którzy odebrali decyzję Starosty w dniach 11–15 grudnia 2017 r. Wobec tego termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] grudnia 2017 r. Tymczasem odwołanie G. M. zostało złożone w kancelarii Starostwa Powiatowego w W. dnia [...] marca 2018 r., a więc – jak stwierdził Wojewoda – z uchybieniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie stanowiłoby zaś rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w badanym przypadku, w związku ze złożeniem odwołania przez osobę nie mającą statusu strony postępowania po ustawowym terminie, należało na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Opisane postanowienie Wojewody nie zostało zaskarżone (o czym organ poinformował pismem z [...] września 2018 r. – k. 160 akt sądowych). Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wyżej przywołaną decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r. wnieśli – jednym pismem z [...] marca 2018 r. – B. P., R. B., P. K., U. K. i G. M., którzy decyzji tej zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przez niewyjaśnienie faktycznych obszarów oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny, poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] obręb [...] oraz działki sąsiadujące są miejscami niedostępnymi dla ludności, co związane jest z brakiem oceny oddziaływania sumy anten obiektu, oraz niedokonanie oceny oddziaływania pola elektromagnetycznego trzech elips, co prowadzi do niepełnych i niemiarodajnych wyników oddziaływania na ludność i środowisko, - art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i kontrolę zaskarżonej decyzji, - art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia, - art. 28 ust. 2 pr.bud. przez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu osoby bezpośrednio zainteresowanej w sprawie, tj. G. M. – współwłaściciela działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której ma być usytuowany obiekt, - § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez jego niezastosowanie, uznając, że miejsce dostępne dla ludności znajduje się w odległości większej od środka elektrycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarga nie zawierała wniosków procesowych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi B. P., R. B., P. K. oraz U. K.. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do określenia interesu prawnego we wniesieniu skargi, G. M. (dalej też jako "Skarżący") w piśmie procesowym z [...] września 2018 r. wskazał, że jego interes prawny wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 2 pr.bud., bowiem został pominięty w postępowaniu jako jego strona i nie mógł w nim w żaden sposób uczestniczyć. Ponadto podał, że strefa oddziaływania planowanej inwestycji, obejmująca m.in. teren jego nieruchomości, może mieć bezpośredni wpływ na jego dalsze życie, więc jego interes prawny wynika również (oprócz wskazanego powyżej) z ogólnych przepisów o ochronie przyrody oraz ochronie zdrowia obywateli. W piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. Inwestor, jako uczestnik postępowania, wniósł o oddalenie skargi przez wzgląd na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku musi być poprzedzone sprawdzeniem, czy jest ona dopuszczalna, a więc czy sprawa będąca jej przedmiotem poddaje się kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj.: czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Jak z powyższego wynika, jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) do tego podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem w świetle cytowanego przepisu skarżący – niebędący żadnym z ww. podmiotów o szczególnym statusie (prokuratorem, Rzecznikiem itd.) – musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, przy czym chodzi tutaj o przepisy prawa materialnego, rzadziej ustrojowego, a wyjątkowo także procesowego (por. np. wyrok NSA z 27.02.2018 r., II OSK 1130/16, CBOSA). Innymi słowy, interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być własny i indywidualny. Stąd też skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. postanowienie NSA z 27.01.2011 r., II FSK 2500/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W kontrolowanej sprawie – z uwagi na zapadłe uprzednio, prawomocne postanowienie o odrzuceniu skarg B. P., R. B., P. K. oraz U. K. – Sąd był zobligowany zbadać wyłącznie kwestię posiadania tak rozumianej legitymacji skargowej (verba legis: "interesu prawnego we wniesieniu skargi") przez G. M.. Przystępując do badania tej kwestii należy zauważyć, że w pewnym uproszczeniu, "mieć interes prawny" znaczy tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20.02.2018 r., I OSK 3329/15, CBOSA). W sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), który jako przepis szczególny (lex specialis) względem ogólnej regulacji art. 28 k.p.a. (w brzmieniu: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), ogranicza pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar – zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 pr.bud. – należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. Jak z powyższego wynika, ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa – tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (por. wyroki NSA: z 04.07.2013 r., II OSK 583/12; z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06 – CBOSA). Jest to sytuacja, w której jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń, i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W świetle dotychczasowych uwag samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że dana (projektowana) inwestycja oddziałuje (może oddziaływać) na jego nieruchomość – a tym bardziej li tylko gołosłowne i ogólnikowe twierdzenie skarżącego, że planowana inwestycja "może mieć bezpośredni wpływ na jego dalsze życie" – nie są wystarczające do uznania, że nieruchomość należąca do tego podmiotu (tu: skarżącego) jest położona w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć tego podmiotu. Ponadto wskazać należy, iż w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej obszar oddziaływania określa się w szczególności na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 191, poz. 1883) Przy tego rodzaju inwestycjach ewentualne ograniczenie w zabudowie (zagospodarowaniu) terenów sąsiadujących może bowiem wynikać z emitowanego promieniowania elektromagnetycznego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że z akt administracyjnych sprawy wynika (wypis z rejestru gruntów – k. 8 akt adm. I inst.), iż G. M. jest współwłaścicielem (udział: [...]) działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji (działką nr [...]). Nad tą działką (ale w miejscach niedostępnych dla ludzi) niewątpliwie przebiega oś główna wiązki promieniowania anteny nr [...], co wynika z mapki znajdującej się w dokumencie "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Z tego powodu rzeczona nieruchomość została zaliczona przez autora projektu budowlanego w skład obszaru oddziaływania obiektu, który to obszar według projektanta obejmuje działki nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] (pkt 6.5.1, s. 16–17 projektu). W związku z tym godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud. projekt budowalny powinien zawierać m.in. informację o obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym nie zwalnia organów orzekających od weryfikacji prawidłowości ustaleń projektanta w tym zakresie (por. wyrok WSA z 05.04.2017 r., II SA/Gd 119/17, CBOSA). Definitywne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany stanowiskiem projektanta (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 34). W konsekwencji należy uznać, że stanowisko projektanta nie wiąże także, kontrolującego te organy, sądu administracyjnego. Tym bardziej w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – jest ono w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony projektant uznał, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się działki sąsiadujące z inwestowaną działką nr [...], w tym działka nr [...], z drugiej zaś jednoznacznie stwierdził, że cyt.: "Projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza gospodarowania na działkach sąsiednich". W ocenie Sądu to ostatnie stwierdzenie jest w odniesieniu do działki nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżącego) w pełni zasadne. W tej sprawie nie może bowiem uchodzić uwagi okoliczność, że działka ta stanowi bezspornie działkę drogową. I to działkę – jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń zawartych w projekcie budowlanym (pkt 3, s. 14) – przeznaczoną pod drogę publiczną. To z kolei przesądza, że dotychczas niezabudowana działka nr [...], taką też pozostanie w przyszłości. Powyższe zaś oznacza, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie wpłynie na sposób zagospodarowania tej nieruchomości (działki) – która aktualnie jest, i w przyszłości pozostanie, działką drogową, która nie może być zagospodarowana w żaden inny sposób, w szczególności zabudowana. Z powyższych względów nie można uznać, iż planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki skarżącego, w tym jego zabudowy (ograniczenia w tym zakresie wynikają z samego przeznaczenia – drogowego – tej działki). Co za tym idzie, nie można uznać, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanej inwestycji) – w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. – którego dotyczy zaskarżona decyzja. W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżący nie miał legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. A skoro tak, to nie był też legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję. Należy zauważyć, że powyższe wnioski są zbieżne ze stanowiskiem organów administracji architektoniczno-budowlanej, które w tej sprawie konsekwentnie nie uznawały G. M. za stronę postępowania, a nawet wyraźnie mu tego przymiotu odmówiły (zob. postanowienie Wojewody z [...] marca 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania G. M.). Trafności i konsekwencji w wyrażaniu tej oceny nie zmienia fakt uznania prze organy za stronę postępowania pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], tj. J. i Z. małż. Matyjaszek. Albowiem, jak pokazuje analiza akt sprawy, ich status strony postępowania wynikał z faktu bycia właścicielami (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej) dwóch innych działek (zabudowanych) znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – nr [...] i [...] (wypis z rejestru gruntów, k. 9 akt adm. I inst.). Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia kwestia skutku (procesowego) stwierdzenia braku legitymacji skargowej G. M. – czy mianowicie jego skarga powinna zostać odrzucona, czy oddalona. Zasadą jest, że niedopuszczalność skargi skutkuje jej odrzuceniem przez sąd (zob. art. 58 p.p.s.a.). Jednakże nie może uchodzić z pola widzenia okoliczność, że brak legitymacji do wniesienia skargi wynika w tym przypadku z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest kategorią prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, w myśl którego stwierdzenie u skarżącego braku legitymacji skargowej będące rezultatem badania jego interesu prawnego powinno skutkować wydaniem wyroku oddalającego skargę (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 34 do art. 50; por. też: uzasadnienie uchwały NSA z 11.04.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; a także postanowienia NSA: z 13.06.2007 r., II FSK 1337/06; z 05.02.2014 r., II GSK 9/13; z 08.07.2014 r., I OSK 1351/14; oraz wyroki NSA: z 16.09.2010 r., II OSK 1397/09; z 19.12.2017 r., I OSK 115/16; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Wydanie postanowienia odrzucającego skargę jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo – gdy brak legitymacji skargowej (interesu prawnego) jest ewidentny i nie wymaga badania (por. postanowienia NSA: z 28.12. 2010 r., II FSK 2404/10; z 27.01.2011 r., II FSK 2500/10; dostępne w CBOSA) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę G. M. oddalił.