IV SA/Po 348/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości Dnia [...] stycznia 2016 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek H. W. o wydanie warunków zabudowy działek [...]. Jako rodzaj projektowanej zabudowy Wnioskodawczyni wskazała 3 hale usługowe i 3 biura, jednokondygnacyjne, do wysokości 10 metrów, o powierzchni zabudowy do 40%, dachy płaskie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...], wskazując na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), działając z urzędu, zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku H. W. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 hal usługowych oraz 3 biur na działkach nr [...], [...], [...] w Sadach, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do dnia [...] października 2016 r. Uzasadniając napisał, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [...]. Działki nr [...], [...], [...] zostały objęte ww. uchwałą. Dalej Wójt napisał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia ww. projektu planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Analizą objęto obszar [...]. Na obszarze objętym uchwałą analizie poddano: elementy składowe obszaru, sytuację planistyczno-prawną, zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie ze Studium przedmiotowe działki znajdują się na terenie, gdzie dominującym kierunkiem jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa. Celem opracowania miejscowego planu jest przeznaczenie terenu zgodnie z obecnym sposobem wykorzystania terenu, w zgodzie z zagospodarowaniem terenów sąsiednich oraz zgodnie z polityką Gminy wyrażoną w studium. Wójt ocenił, że na obecnym etapie procedury istnieją duże wątpliwości, czy wnioskowane warunki Sygn. akt IV SA/Po 348/16 zabudowy da się pogodzić z powyższymi uwarunkowaniami, co czyni zasadnym zawieszenie postępowania. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uprawnienie do zawieszenia postępowania, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia i jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu. Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest uzasadnione prymatem planu miejscowego, będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. W zażaleniu na opisane postanowienie H. W., zastępowana przez S. W., napisała, że dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w [...], zostały złożone wnioski o zabudowę usługową. Zgodnie ze studium są to działki przeznaczone na zabudowę usługową, w związku z czym nie ma potrzeby zawieszania postępowania, gdyż wszczęta procedura planistyczna i tak spowoduje uchwalenie miejscowego planu z przeznaczeniem działek pod zabudowę usługową. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO napisało, że zgodnie z art. 62 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. SKO wyjaśniło, że celem który przyświecał precyzyjnemu wskazaniu maksymalnego okresu zawieszenia postępowania, była ochrona wnioskodawcy przed uchyleniem się organu od wydania rozstrzygnięcia, w przypadku gdy nie zostaną zakończone prace planistyczne w czasie zawieszonego postępowania. Sygn. akt IV SA/Po 348/16 Krótki, bo dziewięciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest swoistym kompromisem między władztwem planistycznym gminy a uprawnieniami inwestora. SKO oceniło, że Wójt uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w zgodzie z wymaganiami z art. 107 § 3 K.p.a. Zaznaczyło, że wójt gminy ma prawo, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wstrzymać postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, jeżeli z materiałów planistycznych wynika, że istnieje prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. Zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. W., zastępowana przez S. W.. Pełnomocnik ocenił, że wszystkie decyzje wydawane przez SKO są tendencyjne i odnosi wrażenie, że żyje w państwie bezprawia. Studium pokazuje, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i usługową, a więc nie ma sprzeczności i obaw, że wnioski składane o warunki zabudowy jednorodzinnej lub usługowej będą się różnić od zapisów powstającego miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny Sygn. akt IV SA/Po 348/16 zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej jako Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Kompetencję tą należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3095/13, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Z dokonanych przez organy ustaleń faktycznych wynika, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania Sygn. akt IV SA/Po 348/16 przestrzennego terenów w [...]. Działki nr [...], [...], [...], których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal usługowych i trzech biur, zostały objęte powyższą uchwałą. Wójt napisał w swoim postanowieniu, że zgodnie ze Studium działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie, gdzie dominującym kierunkiem zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Ponadto napisał, że celem opracowania planu jest przeznaczenie terenu zgodnie obecnym sposobem jego wykorzystania, w zgodzie z zagospodarowaniem terenów sąsiednich oraz zgodnie z polityką Gminy wyrażoną w Studium. W ocenie organów istnieją wątpliwości, czy planowana inwestycja w kształcie wskazanym we wniosku będzie do pogodzenia z założeniami Studium i przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 347/16 (CBOSA) wydanym zresztą w sprawie ze skargi tej samej skarżącej i dotyczącej tych samych działek ale z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji (do braku stanu powagi rzeczy osądzonej Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia), że organ dokonał rzeczonej konstatacji w sposób ogólny i nie wskazał, żadnych konkretnych wątpliwości, które legły u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia, jednak nie ma to znaczenia z punktu widzenia regulacji art. 62 u.p.z.p. W świetle zaświadczenia załączonego do skargi nie budzi zresztą wątpliwości, że działki objęte wnioskiem faktycznie znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (funkcja dominująca). Rzecz jednak w tym, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje konieczności umotywowania postanowienia argumentami wykraczającymi poza zakres ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ orzekający miał podstawę prawną do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego materiał zgromadzony w aktach sprawy dawał organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadniało zawieszenie postępowania (por. ww. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1355/10; Sygn. akt IV SA/Po 348/16 wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1266/10; wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06; CBOSA). Sąd nie dopatrzył się także nieprawidłowości w zakresie ustalenia terminu wskazanego w postanowieniu organu I instancji. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie wniosek został złożony dnia [...] stycznia 2016 r., a zatem upływ terminu 9-miesięcznego nastąpi z dniem [...] października 2016 r. Taką właśnie datę organ I instancji wskazał w postanowieniu. Jednym z obowiązków Sądu jest sprawdzanie, w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego, czy w sprawie istnieje przesłanka do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 Ppsa, sąd odrzuca skargę także wtedy, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Jak już wskazano wyżej, Sądowi jest wiadomo z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 347/16 WSA w Poznaniu rozpoznał sprawę, także ze skargi H. W., na postanowienie Wójta [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na tych samych działkach: nr [...], nr [...] i nr [...]. Wójt zawiesił przywołane postępowanie administracyjne z uwagi na procedowanie nad tym samym projektem miejscowego planu. Sąd podziela pogląd, że w zakresie objętym regulacją art. 58 § 1 pkt 4 Ppsa stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron (A. Kabat. Komentarz do art. 58 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nb 7, Lex). Nie ulega wątpliwości tożsamość stron w obu postępowaniach. Nie może jednak być mowy o tożsamości przedmiotu postępowania, bowiem Wójt zawiesił dwa różne postępowania; różne dlatego, że w każdym z wniosków Wnioskodawczyni ubiegała się o ustalenie innych warunków zabudowy, na tych samych działkach. W świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości zarówno wielość wnioskodawców w stosunku do tego samego terenu, jak i wielość wniosków tego samego Wnioskodawcy, w stosunku do tego samego terenu, byle były to różne od siebie wnioski. Sąd zaznacza i to, że zawieszenie postępowania jest uprawnieniem, nie obowiązkiem organu I instancji. Może zatem Sygn. akt IV SA/Po 348/16 zaistnieć i taka sytuacja, że poszczególne postępowania z wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu zostaną zawieszone, a inne nie. Wszystko to przemawia za uznaniem, że nie zaistniał ani stan sprawy w toku (lis pendens) ani stan powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.